大法官解釋 釋字第717號 |
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| 公佈日期：2014/02/19 |
| 解釋爭點 |
| 限定公教人員退休所得上限，減少原得辦優惠存款金額之規定，違憲？ |
| 拾、變更退休給付標準之正當法律依據 退休給付既屬退休公教人員對於國家機關之債權。影響其給付數額之標準的變更，自需有法律基於正當事由，賦予形成權，始得由債之當事人的一方（國家機關）單方加以變更。如以支付能力為理由，這是破產或破產上和解之理由。其次，可能之理由為情事變更。 按公保養老給付優惠存款利息之優惠利率的運作，其機制在形式上，固由存款銀行對存款之公教人員按優惠利率支付利息，但依優惠利率超過市場利率計得之優惠利息部分，實質上係由國家編列預算，補貼存款之公教人員。因為優惠存款之利率規定最低為18%，所以，該補貼利息之數額，必因市場利率之下降而增加。設原來市場利率為10%，補貼8%，則在近年市場利率已降至2%左右時，需補貼約16%，其補貼數額約需增加原來之一倍。對於國家，該補貼之財政負擔自屬沈重，且為始料所未及。 鑑於市場利率屬於金融市場之重要的景氣因素，其大幅升降基本上決定於景氣，不是個別銀行所能操縱，所以與市場利率連動之利息補貼一樣是一項不受契約當事人左右之客觀的情事變更。當市場利率之降低重大影響利息補貼構成之對價關係時，堪稱為民法第二百二十七條之二所定，契約成立後，發生之情事變更。因其非契約關係成立時，當事人所得預料，故依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。前項規定，於非因契約所發生之債，亦準用之。 關於債之權利事項，首先應依契約原則調整，當事人之任何一方並不得片面改變，只有在有情事變更為其基礎時，始得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果[6]。然因受該情事變更影響之退休公教人員優惠存款利息的調整案件眾多，是否適宜皆循民法第二百二十七條之二所定，以司法的方法，由當事人聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果？因為以有限司法資源審理大量同質案件，不但顯不經濟，而且其裁量結果亦容易發生不一致的情形，所以可能必須另尋其他解決途徑。例如以行政或立法的方法，統一、經濟解決該利息補貼之增、減給付的問題。 拾壹、立法調整給付關係與利益權衡 行政機關因為是該退休給付關係之當事人一，所以，不適合由其事後單方面一般就優惠存款之利息補貼案件，以行政規則，為一規定予以增減。 當由於退休給付之調整案件數量龐大，不適合依民法第二百二十七條之二，由法院逐案裁判時，考量補貼還牽涉到預算之編列及國家財政負擔能力之總體考量，所以由立法機關，兼顧該條之規範意旨，基於民主原則，以立法的方式解決，應是不得已中，比較妥當的作法。惟以立法的方法為之，則其變更需處理溯及效力的問題。 按退休給付是勞動契約中之勞動條件的一部份。基於契約原則，當事人之任何一方並不得片面任意變更。其變更必須有法律為其依據。關於國家對於公教人員之退休給付的事後變更，涉及國家之財政能力及公務員之生活需要分別構成之公共利益及生活保障之私人利益。所以其決定應妥適權衡該二利益之衝突，以適當滿足國家維持國家機能之財政需要及退休公教人員維持有尊嚴之退休生活的收入需要。 財政能力：一個退休公教人員之優惠存款每月利息之數額取決於其得辦理優惠儲存之金額及優惠利率。按優惠利率與市場利率之差別，計得之利息差額由國家補貼。優惠利率存款之利息補貼，其補貼之程度隨市場利率之升降而不同。當市場利率下降時，承辦優惠存款之銀行自負之利息減少，國家應補貼之利息差額增加。當市場利率大幅下降，以致巨幅增加國家之補貼金額時，其形成之財務壓力，如超出國庫之負擔能力時，因市場利率的變更不屬於任用關係生效時得預料之情事變更，所以依其原有效果顯失公平者，構成民法第二百二十七條之二第一項所定情事變更，得引為調整利息補貼之事由。 生活需要：然鑑於市場利率的降低，不影響公教人員退休後之生活需要。所以，從退休生活之保障的觀點出發，並不適合當然因此對公教人員減少本來約定之利息給付。 利益權衡：上述財政能力與生活需要，互相衝突，難以周全時，應按其調整對於國家及公教人員分別可能引起之困難及其各自設法因應之可能性，以及如有匱乏，可能引起之後果，妥適權衡，而為決定，以符憲法第二十三條比例原則之規定。 溯及效力：當法令規定之內容變更時，對發生於過去及將來之同類事實，因法規之修正，而分別依舊法及新法，給予不同法律效力之規定時，固無修正之法規對過去發生之事實的溯及適用問題。但如有將新法適用於過去發生之同類事實的情形，不能說沒有溯及適用之情事。 溯及適用之論據：退休公教人員之退休給付雖屬契約之履行，但由於市場利率大幅降低，引起之利息補貼的巨幅增加，本來屬於民法第二百二十七條之二所定，得聲請法院增、減給付之情事變更，且其調整之結果，向將來適用於過去已發生，但尚待履行之退休給付，在此意義下，有溯及適用的效力。是故，當基於大量案件之調整的需要，不由司法機關逐案，而由立法機關以立法的方式通案調整時，自亦當容許例外賦予溯及效力，適用於過去已發生，而尚待履行之退休給付債權。惟其立法之調整，仍應斟酌該條規定之意旨，妥適權衡國庫與退休公教人員之利益，制定相關法律，調整優惠存款之利息補貼。 |
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