大法官解釋 釋字第717號 |
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| 公佈日期：2014/02/19 |
| 解釋爭點 |
| 限定公教人員退休所得上限，減少原得辦優惠存款金額之規定，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 蘇永欽 本件解釋處理中華民國九十五年銓敘部和教育部同步修正有關退休公教人員公保養老給付金額優惠存款的內規所生憲法爭議，對於退休公教人員原可預期的優惠存款利息因該修正而有一定程度的減少，是否已構成信賴保護原則的違反，作成合憲的決定。由於信賴保護原則所追求的法秩序安定，和現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主政治原則有所回應，同屬憲法保護的價值，因此如何調合改革和安定，設定較為清晰的界線，一方面為公權力推動改革保留合理的空間，另一方面也可使人民規劃未來時不必承擔過高的公權力風險，而可以作比較精準的計算，實為本院釋憲向來審慎而未敢輕忽的任務，本件解釋對此問題應可有進一步的釐清。以下即先就本院歷來解釋略作整理，嘗試理出可操作性較高的審查方法，再就本案指出所以會得到合憲結論的關鍵所在。對於本案涉及的憲法規範，解釋似乎過度省略之處，最後也簡單的有所補充。 一、從實務整理信賴保護原則的操作 信賴保護原則雖未見於憲法明文，但任何法治國家都無法想像，如果國家的法律、制度或政策可以隨時變動，乃至強加其變動的效力於已經完成的事實，對於法秩序的干擾將伊于胡底。換言之，即使這些決定都通過憲法所定程式取得完整的民主正當性，足以反映當時的多數民意，而符合民主政治的憲法原則，仍應考量這樣欠缺穩定而可信賴的權威的治理方式，將使人民承擔過大的不可測風險，整體社會付出的調適和防險成本更將大到難以計量，一旦人民對公權力的規範性已無法信賴，所謂的法治國實質上即已破毀。此所以本院既肯認法治國在我國憲法上的基本原則地位於前（釋字第一六五號解釋），在後來碰到此類衝突時，也會把人民對於公權力合理的信賴作適度的考量，而要求公權力的任何新作為不得恣意突兀，且即使確有必要時，也要儘可能採取某種緩和的措施，把人民因信賴而減損的利益降到最低，以維護人民對於穩定法律秩序的信賴，從釋字第三六二號解釋開始，即明確稱之為信賴保護原則。迄今解釋例已經不少，無須再多作辯證。如前所述，現在更重要的毋寧在於通過案例的累積和類型化，逐漸提高信賴保護原則的可操作性。 信賴保護問題的發生最常見的就是規範改變而對某些人民造成不利的情形，對於像流水一樣不斷持續進行的複雜社會生活，規範的改變猶如抽刀斷水，引起爭議的事實可能在規範改變前已經全部完成而可涵攝於該規範，也可能在規範改變的那一刻，引起爭議的事實仍未能完全涵攝於規範的構成要件，其完成已經是在規範改變之後。反之，規範改變時，其構成要件事實完全還未發生的情形，通常不會引起有意義的爭議。本院在處理全部或部分完成涵攝，也就是新規範完全或不完全溯及而引起爭議的情形，考量其信賴值得保護的程度有本質的差異，因此也給予原則性的差別對待。在完全溯及的情形，應依法律禁止溯及既往的原則，原則上不允許，因為國家對人民的命令本來就應該是面向將來的，但這時當然以對人民不利的情形為限。所謂原則不允許，表示例外仍得許可，但只能限於非常特別的情形。對於不完全溯及，如果也採相同的原則，國家恐怕將難有作為，改革可能大幅延宕，乃至全無實益，因此雖然說舊規範因構成要件尚未合致而未能於實施新規範時即可適用，致新規範的效力實際上將及於部分在新規範生效前已經存在的事實，不能說全無溯及，原則上仍應允許，僅於例外情形始有禁止必要。此一以構成要件事實是否全部完成為分水嶺，所做的原則不許可與原則許可的二分，也就代表本院對改革和安定二者的基本權衡：只在完全溯及既往的情形，偏向安定，若非完全溯及既往，還是要為改革保留較大的空間。這背後的考量，本席在釋字第七一四號解釋的意見書裡已有說明，即在多元多變的現代社會，人民本來就會為各種變動預為準備，若對法的安定考量過多，造成法律作為改革工具的功能大幅減弱，既不能同一程度的降低人民排除風險投入的成本，對承擔改革重任的公權力便是一種不必要的過度限制。但不論原則禁止或原則許可，都只是價值和利益權衡的第一步，而非全部。對於法律完全溯及既往的例外許可，以及法律非完全溯及既往的原則許可，仍然有必要考量人民對公權力的信賴，提供必要的保護，也就是在非完全溯及的情形，如其變動已屬恣意仍可禁止，且縱應許可，視情形尚可要求採取一定的緩衝措施。這樣的反覆權衡，雖較能兼顧現代社會對於安定和改革的需求，但如果對於何時進入原則或例外領域，何時應採取何種緩衝措施，缺乏比較清楚的操作指引，則憲法的介入，只是徒然製造紛擾，讓政治部門和人民更加無所適從而已。 |
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