「重返國家」(bringing the state back in)這個概念，同時見於國際關係理論中的新古典現實主義(neoclassical realism)，與國內政治研究的新國家主義(neo-statism)。在上個(廿)世紀五零年代，以美國為首的行為主義政治學盛極一時，「國家」(state)地位被相對貶抑，惟自八十年代起，對於國家的關注再度油然而生。2019年末新型冠狀肺炎疫情席捲全球，暴露了全球化下全球治理與全球公民社會的形成，依舊仍處於起步階段，相較而言，「國家自主性」(state autonomy)高的國家，防疫措施則往往較為成功。對於「國家」的關注，美國哈佛大學日裔美籍學者福山(F. Fukuyama)可謂是其中的翹楚，其所提出的「政府建立」(state-building)理念，可為形塑一個強大的「政府」夯實理論的基礎。

台灣政治學的主流是「美式」政治學，深受美國政治學界研究趨向的影響。二戰後的美國政治學界，對於「國家」這個概念是有質疑的，學術上的理由是，當時受到整個社會科學界「一般系統」運動的影響，許多學界大老，力主以「政治系統」(political system)來取代「國家」這概念：這不但符合政治學「科學化」的要求，也與英美資本主義貶抑國家角色，共產主義、法西斯主義擴張國家地位，形成「封閉社會」(closed society)的反彈不無關聯。之後，1980年代英國鐵娘子柴契爾(M. Thatcher)倡導的新右派(New Right)，以及美國新保守主義(neoconservatism)的雷根主義(Reaganism)，熱情擁護「市場」，國家地位持續不振，可見一斑。

但是，「國家」真的一無是處嗎？2004年福山出版《政府建立》(State Building，中文譯本翻成《強國論》似誤讀福山的原意，圖1.0)一書，就是要為國家洗刷冤名。做為哈佛大學杭廷頓(S. Huntington)教授的得意門生，福山認為許多貧窮國家未能建立良善的「政治秩序」，並非政府太強大，而是太孱弱，需要「state- building」。福山指出，政府可以扮演許多功能（參見圖1.1），但並非每個國家都有能力落實，因為這涉及到國家體制的力量，我們把前者做為X軸，後者做為Y軸，可以得到四個象限（圖1.3），由此可以發現，已開發工業化國家，多處於第一象限，而發展中國家則位於第四象限（圖1.4）。福山認為，1997年亞洲金融風暴後，國際貨幣基金會(IMF)基於「華盛頓共識」所推動的改革，原本最佳的進程是路徑I，但改革的結果卻走向路徑II（圖1.6），由此埋下「失敗國家」的危機。簡單來說，福山以為，國家體制力量的強化，才是當務之急，而不是糾纏於國家體制的功能範圍。

借用福山的論點，初步觀察這一次主要國家對新冠肺炎疫情的防治成效。吾人可以發現，自上世紀八十年代新自由主義浪潮起，主要國家(包括美、英、日等國)的政府職能被大量縮減(亦即從X軸的右端，向左端移動)，「新政府運動」下的「小而美政府」被奉為圭臬，也就是在圖1.6的改革路徑上，新自由主義的目標原應向第一象限左上方移動，然而政策落實結果則是，包括美國、英國和日本諸先進工業化國家，大量裁減對公共衛生的預算支出，「醫療委外」的結果，造成中下層民眾大量曝險於傳染病的危機中，醫療資源的缺乏使得這些先進工業化國家，在這一波的疫情流行中，造成龐大的死亡人數。檢討來看，改革的路徑並非朝向第一象限的左上方，而是由第一象限朝向第三象限的左下方發展，不但政府職能縮減，而且國家因應危機的能力也被嚴重衝擊。

必須說明的是，福山在該書中還提及「nation-building」，可譯為「國家重建」，例如反恐戰爭後，阿富汗、伊拉克等國在政權更替後，所推動的大規模制度替換，這與state-building的概念差異需要特別留意。新國家主義雖然最早來自於「發展型國家」的成功經驗，但透過福山的延伸，無疑也為這理論潤色不少。現階段來看，這一波的新冠肺炎疫情不但重創全球化的進程，也為「重返國家」揭開新的序幕。