大法官解釋 釋字第691號 |
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| 公佈日期：2011/10/21 |
| 解釋爭點 |
| 受刑人不服行政機關否准假釋決定訴請救濟由何種法院審理？ |
| （二）就本院解釋時，法律針對系爭問題之解決未具體明定者 就此情形，大法官向來都會逕行認定事件性質並定其訴訟途徑，發揮司法定紛止爭的功能。類此解釋，以化解公法與私法事件劃分之爭議者居多，且不勝枚舉。[10]其中，例如有關公務員保險給付之爭議，經釋字第四六六號解釋認係公法事件，逕自解決行政法院與最高法院之爭執，並指明應儘速完成行政訴訟制度之全盤修正，以為該等爭議提供應有之司法救濟途徑。又例如中央健保局與特約醫事服務機構所簽契約法律性質爭議，經釋字第五三三號解釋認係行政契約，於行政訴訟法八十七年修正公布訴訟制度完備之後，即直接援引第二條及第八條第一項規定，指明爭議應循行政訴訟途徑解決之。 針對前揭解釋之決定，立法機關當不會輕易予以變更，因此並無「立法裁量」之問題與空間。遺憾的是，尚有少數解釋，或因信心不足，仍會「此地無銀三百兩」提出應尊重「立法裁量」的說法，大大地影響本件解釋。例如釋字第四六六號解釋，既已確定「按公務人員保險為社會保險之一種，具公法性質，關於公務人員保險給付之爭議，自應循行政爭訟程序解決。」卻又指出：「至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。」於釋字第五四Ｏ號解釋，既稱：「『國民住宅主管機關得收回該住宅及基地，並得移送法院裁定後強制執行』，乃針對特定違約行為之效果賦予執行力之特別規定，此等涉及私權法律關係之事件為民事事件，該條所稱之法院係指普通法院而言。對此類事件，有管轄權之普通法院民事庭不得以行政訴訟新制實施，另有行政法院可資受理為理由，而裁定駁回強制執行之聲請。」然又再重覆前述立法裁量，並將應衡酌之要件增加「公益之考量」一項。至於就行政事件與刑事案件救濟之爭議如本件者，則係模仿解釋對象有相當差距之釋字第六五三號解釋而指出：「惟究應由何種法院審理、循何種程序解決，所須考慮因素甚多，諸如爭議案件之性質及與所涉訴訟程序之關聯、即時有效之權利保護、法院組織及人員之配置等」，增加「所涉訴訟程序之關聯性」及「法院組織及人員配置」兩要件，且於要件之首加上「諸如」兩字，表示各該要件僅是「例示」而非「列舉」，授意立法者尚有甚大自由揮灑空間，形同對事件性質與訴訟制度之對應、配套與設計幾無設限，可任憑立法機關將烏鵲互代，司法審查到了撒手不管的境況。 二、立法裁量的虛或實？ 先不論以上各解釋原因案件性質不同，僅以其所提及之立法裁量要件，析論本件解釋。 首先，有關「衡酌事件性質」部分，本件解釋原因案件純屬行政事件，自無衡酌的空間與必要。 其次，有關「既有訴訟制度之功能」，若係指「二元訴訟制度」，其功能本就是專業分流分工，以求專精化，提昇裁判品質保障人民權益。若係著眼過去行政爭訟功能不彰，而將行政事件交由普通法院審理，如今該原因亦已逐漸消失，亦乏審酌價值。 第三，有關「公益之考量」部分，公益乃由私益複雜交互影響整合而成，任何立法裁量離開公益並無存在可能，似無將既抽象又寬泛的公益，單獨列為一項要件之必要。 第四，「有關所涉訴訟案件之關聯性」，本件「假釋與否」，與法官、檢察官職權完全無涉，純屬法務部及其所屬之行政行為，而刑之執行與刑事案件之審判已然脫勾，並不必定須回溯而產生關聯性。 第五，就「司法資源說」，此更是素來不堅持或有意規避憲法意旨，最常使用又是最不具說服力的理由。為了落實憲法，究應充實「司法資源」不足之處？或以「司法資源」不足之理由，掣肘憲法而方便司法？若因普通法院組織設置之普遍性，人員較行政法院充足，就將公法事件交由普通法院審理，當形成「強者益強，弱者更弱」，「司法資源」之理由復更具正當性，如蔚為不可逆轉之勢，行政法院終將遭到吞沒，或被排擠至可有可無之地位。可歎的是，行政法院為減輕自身負擔，亦常主張「司法資源」說，甘於自我弱化。更極端的例子，若以司法資源的理由，而將公法性質的政治事件，一概交由人力充足的刑事庭或民事庭審理，又有何不可？若以行政法院「案件負荷量過重」，或僅以司法預算、人力等短期因素為由，而忽略人民長遠利益及切身訴訟基本權之保障，就難免再加深國家是目的，人民是手段之刻板印象。 第六，未來立法為解決系爭問題，是否會如釋字第六五三號解釋所預留的「設置特別訴訟程序」，頗值得懷疑。在監獄行刑法、行刑累進處遇條例等有關「假釋與否要件與程序」之配套法律下，看不出立法機關有需要大開大閤地比照同屬傳統特別權利關係對象之軍人或公務員，為之設立類似軍事法院或公務員懲戒委員會之司法機構。似乎亦無必要將「刑之執行爭議事件」救濟，採取類似前述智慧財產法院將「行政行為事件」與「行政司法事件」分庭處理之設計。 由此足見上開鋪天蓋地所找到的立法裁量要件，是「虛」或「實」，自有公評，但簡潔有力的「公法事件應交由行政法院審理」，比起前述要件，恐更誠實、踏實與真實。本件解釋因欠缺反省，形成只要遇到系爭問題，就一概搬出尊重「立法裁量」之台詞。此種線性思考或制式反應，於行政訴訟功能不彰的時期，或可諒解。因為行政法院組織法修正前，我國行政法院僅有一級一審，有謂係「行政機關之法院」，且訴訟種類僅有撤銷訴訟一種，而依裁判結果統計，又被評為「駁回法院」，對人民權益保障欠周，相較之下，人民一般較為信賴普通法院。若將彼時所強調之「立法裁量」譬諭為行政訴訟幼兒期所吸吮的「奶嘴」，應不為過。如今，行政訴訟法大幅翻修，增加多項訴訟種類，審級改為二級二審，且經多次修法強化相關規定，施行十餘年漸趨完備，應是將行政事件回歸行政救濟途徑改弦易轍之適當時機。然最高行政法院與最高法院於本件原因案件爭執中的「唯一共識」，竟然是「是否給予受刑人其他救濟管道，乃屬立法形成之裁量範圍」。行政法院自己沒有拿掉「奶嘴」的意願，因此囁嚅其詞而語焉不詳；最高法院又自認事不干己，因此喔咿儒兒道錯不在我；人民處在夾縫中掙扎，而大法官則呼應「立法裁量」說，讓已脫離幼兒期的行政法院仍然口含「立法裁量」的奶嘴，除續使行政法院形象不佳外，並間接抑制行政訴訟的成長，若因而使「立法裁量」之虛，凌駕於憲法第七十八條賦予大法官「統一解釋法律及命令之權」之實，並使法院彼此間具有任意替代性，就更加不可思議。 |
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