大法官解釋 釋字第613號 |
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| 公佈日期：2006/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲？ |
| 縱認行政權在憲法上有其人事提名權與任命權之核心領域，亦應僅以憲法第五十六條之規定者為限。按憲法第五十六條規定：「行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之。」將行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，明定由行政院院長提請總統任命之，不容其他憲法機關介入或參與之可能，因此上開人事之提名權與任命權，方可解為行政權之核心領域。至於其他行政官員之提名與任命，憲法並未規定，立法者享有相當之形成空間。惟多數意見認為通傳會屬於獨立機關，依法獨立行使職權，無須與行政院院長同進退，性質有別於一般部會，而憲法第五十六條之規定，並不包括獨立機關在內。果爾，系爭規定涉及之通傳會委員提名及任命權，即得由立法者本於機關之性質及需求而為不同之設計，自無侵犯行政權依憲法第五十六條規定所享有之核心領域，更無違反權力分立原則之虞[31]。多數意見一方面鑑於獨立機關性質之通傳會成立之必要性，而不將該會委員列入憲法第五十六條規定適用之範圍，使其有合憲性之空間，他方面又將通傳會委員之人事提名及任命權劃入行政權之核心領域，與美國聯邦最高法院之上述解釋方法比較，毋乃治絲益棼，令人扼腕。 依據憲法增修條文（憲法增修條文第二條、第三條第二項、第五條第一項、第六條第二項、第七條第二項等參照），就總統、行政院與立法院之關係雖與憲法原規定已有不同調整，但行政院對立法院基本之負責關係仍然存在，本於行政院對立法院之負責關係，總統於任命行政院院長時，若能以立法院多數黨（聯盟）組成內閣，使掌握行政實權之行政院院長能獲得立法院多數支持[32]，避免政府與國會對抗下形成政治僵局[33]。果爾，通傳會組織法施行後，立法院各政黨依前開規定推薦委員候選人之人數分別為：中國國民黨六名、親民黨二名、民主進步黨六名、台灣團結聯盟一名，本於立法院與行政院之信任關係，並參酌通傳會組織法第四條第五項關於行政院院長推薦之委員視同執政黨推薦人選之意旨，執政之民主進步黨與行政院所推薦委員候選人可推薦者已達九名，為總推薦名額之半數，要難認行政院之提名權「幾近完全遭到剝奪」。設若總統屬少數黨者，則如能依憲法增修條文規定意旨運作及顧念國政推行之順利，任命立法院多數黨組閣，則應可掌握多數之推薦委員候選人[34]，尤屬必然。多數意見認行政院人事提名權實質上可謂幾近完全遭到剝奪，似未釐清事實，亦非可取。 按所有國家機關之施政本應考量國家整體利益、盱衡國家整體政策，作出最適當之決定，縱使獨立行使職權之獨立機關亦然。因之，所謂獨立機關獨立行使職權，並非獨斷獨行，實際運作上仍須與其他機關之政策相互尊重以及協調，形成國家整體性政策。獨立行使職權之憲法機關考試院，掌理公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項（憲法增修條文第六條第一項第三款），必然與行政院之人事行政權限需要互相協調，憲政運作實務上，考試院銓敘部部長向多由行政院人事行政局局長轉任、行政院人事行政局局長於考試院院會中列席，使兩機關之人事行政政策維持整體性，即屬憲政實務運作上成功之適例。行政院所提「獨立機關與行政院關係運作說明」[35]亦指出：「獨立機關行使職權雖不受行政院之指揮監督，惟權責業務與行政院所屬機關間既有分工問題，即可能於行使裁決性、管制性及調查性事項時，仍有若干政策規劃權限，須與行政院所屬機關充分溝通、協調，未來有關機關間權限之釐清，仍有待實務經驗之累積。行政院所屬機關與通傳會就政策規劃部分之業務劃分，宜由負責督導該機關政策推動之政務委員與通傳會協調溝通。至於其他獨立機關與行政院所屬機關間之權責業務分工之協調機制，未來宜依其業務特性參酌辦理。」綜上觀之，獨立機關與其他機關間之溝通協調機制，以維持國家政策之整體性，除須由相關法律為必要之設計外，亦有賴行政機關發揮共同一體之行政機能，於其權限範圍內互相協助（行政程序法第十九條參照）。故獨立機關之施政如何與國家政策保持整體性，自須由相關法律為必要之設計[36]與機關間溝通協調實務經驗之累積，而非求諸於具爭議性之行政一體原則。 六、通傳會委員選任方式並未違反權力分立原則 依上所述，本件多數意見認為系爭規定違憲之最主要理由，不外以通傳會委員由立法院主導產生，行政院院長只能依審查會通過之人員提名、任命之，實質上剝奪行政院院長之人事決定權。即人事決定權既屬行政權之核心領域，理應由行政院院長衡盱全盤情勢，考量適當之人選後，由其提名，交由立法機關同意後任命之，乃不此之圖，竟由立法院越俎代庖，決定人選，然後由行政院院長依其決定之人員提名、任命之，因認該組織法此部分規定違反憲法權力分立原則。 第按所謂權力分立本無一定模式，且考諸歷史之發展，權力分立之學說從創立之初，發展到今日，已非當初之風貌。自縱的觀察，權力分立學說之歷史發展，其理論源之於古希臘，但真正成為近代有影響力之政治理論者，類多以洛克（John Locke, 1632-1704）與孟德斯鳩（Baron de Montesquieu, 1689-1755）是尚，特別是孟德斯鳩，彼創行政、立法、司法三權分立且制衡之說，惟孟德斯鳩三權分立之原始構想，司法權是指「有關市民法之執行權」，就法律之執行言，司法權與狹義之執行權無異，不同之處在於司法權是純粹之法律作用而非政治作用，因此，司法權在國家權力結構中，原是很弱的一環。嗣後，其所指之司法權乃是民、刑事訴訟之審判權，也就是「處罰犯罪或裁決私人爭訟」之權力；孟氏又主張司法獨立，認為司法權應超然獨立於政治鬥爭圈外，在政治關係上，是所謂「無」之權力。因此，在形式上司法權與立法權、行政權（執行權）雖立於對等之地位，所謂鼎足而立，但在實際之權力制衡之功能上，則無足輕重，甚至在某些情形下，幾乎等於不存在[37]。換言之，孟德斯鳩之權力制衡論，主要之問題乃是集中在立法權與行政權之關係上，司法權並沒有辦法制衡立法權及行政權，因此，在三權分立初創之時，孟德斯鳩並未想到司法權可以制衡行政權及立法權，司法權之建立與作用，乃在不使行政權與立法權同時掌握司法權而使權力過於龐大，造成人民自由之侵害而已，故就制衡之點審之，司法權等於零[38]。惟曾幾何時，立憲主義之民主國家，卻紛紛建立起違憲審查之制度，使此一在政治關係上幾乎不存在，在制衡之力量上等於零之司法權，竟能以反多數統治之法理而幡然變更以往之結構，堂而皇之地審查立法機關之立法行為與行政機關之行政行為是否違背或牴觸憲法之規定，並宣告其因違背或牴觸憲法之規定而無效。且國家政治權力運作，亦已由古典權力分立之階級對抗，轉變為國民主權或人民主權，更進而變成以政黨之運作為主軸，凡此皆為古典之權力分立理論所無法預測之結構性變化。 |
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