大法官解釋 釋字第541號 |
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公佈日期:2002/04/04 |
解釋爭點 |
92年10月任滿前,司法院正、副院長及大法官之任命程序? |
解釋意見書 |
不同意見書(程序部分): 大法官 董翔飛 本號解釋文及解釋理由書認「未屆民國九十二年前,第六屆大法官出缺致影響司法權正常運作時,總統如擬提名補實,應經立法院同意任命之」,本席悉表同意。惟對聲請解釋機關,不是總統名義,而由總統府秘書長「代函」聲請,顯與司法院大法官審理案件法有違,難以苟同,爰就此程序部分提出不同意見如下: 一、聲請解釋者應為總統而非總統府秘書長:總統提名司法院院長、副院長、大法官,經立法院同意任命之。乃憲法增修條文賦予總統之職權,而非總統府之職權,更非總統府秘書長之職權。總統依據憲法行使此項職權,適用憲法發生疑義,依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款「中央或地方機關,於其行使職權,適用憲法發生疑義,得聲請解釋憲法」規定,自得循此程序聲請解釋,也唯有總統始得聲請,而非總統府或總統府秘書長所能取代。蓋依總統府組織法第一條、第九條之規定,總統府之設置,旨在便於總統依據憲法行使職權,並非代總統行使職權;總統府秘書長乃承總統之命,綜理總統府事務,並指揮、監督所屬職員,其在性質上,祇是機關幕僚長之角色,本身並無獨立職掌,應不具備聲請大法官解釋憲法之能力,亦不在「得聲請解釋憲法或聲請統一解釋法令之中央機關」之列,此觀司法院大法官審理案件法、總統府組織法有關規定自明。 二、代行總統職權,憲法定有明文規範,總統府秘書長並非憲法機關,亦不在代行之列:憲法或憲法增修條文賦予總統之職權,除遇有憲法第四十九條後段「總統因故不能視事時,由副總統代行其職權。總統、副總統均不能視事時,由行政院院長代行其職權」之情事外,應由總統親自行使,此乃維護憲政秩序之制度性設計。行憲以來,歷任總統依據憲法及憲法增修條文規定,行使如下職權,諸如:召集國民大會或請立法院召開臨時會,提名司法、考試、監察三院之人事,送請國民大會同意,或提名監察院審計長送立法院同意,宣布戒嚴或發布緊急命令提交立法院追認,以及締結條約等職權,無不謹遵憲法規範以咨文行之,從無交由總統府秘書長「代理」或「代函」為之者。多數意見所通過之解釋理由書首段合先敘明所稱:「本件聲請係總統府秘書長經呈奉總統核示:「應依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款規定,送請司法院大法官解釋」乃代函請本院解釋。是以本件聲請人應為總統而非總統府秘書長等語。解釋理由書既亦肯認本件之聲請人應為總統,然事實上向本院提出聲請者,明明不是總統而是總統府秘書長遵示「代函」提出,釋憲者豈能不察總統府秘書長是否得為憲法上代行總統職權之人,亦不覺總統之批示並無命由秘書長代函聲請之意,在方法上甚至不見任何說理,僅憑來函主旨「遵示代函請惠予解釋」秘書長自己所說的這麼簡單一句話,就快速導出:「總統府秘書長係遵奉批示『代函聲請』,是本件聲請係總統聲請而非總統府秘書長聲請」,一躍而跳過司法院大法官審理案件法上的程序障礙,逕行進入實體審查,此種祇在代理、代函之間作文章,而忽視法制層面的解釋方法,不免予人有斷章取義、避重就輕、自說自話、過於草率及快速跳躍之憾。 三、已經錯了,焉能再錯:我國憲法將釋憲權賦予大法官行使,而如何行使,憲法、法律尚乏具體明文。第一屆大法官期間,係由大法官會議通過之議事規則以為依據;至第二屆起,始依司法院組織法第六條第二項「大法官審理案件之程序另以法律定之」規定,制定大法官會議法,八十二年再修正為司法院大法官審理案件法。於此期間,名稱及條款內容雖多更易,然其中有關「中央機關或地方機關,於其行使職權,適用憲法發生疑義,得聲請解釋憲法」之條款自始即已存在,五十年來未見改變。歷屆大法官於審理聲請機關是否適格時,亦無不遵循此一規範,徵諸:有關核四覆議程序之釋字第五二○號解釋,退職酬勞金之釋字第四四七號解釋,預算法第七十五條之釋字第四六三號解釋,釋字第四六六號有關民事、行政訴訟由何法院審理之解釋,以及甫經作成之釋字第五三○號有關司法院在無法律授權所發布之注意事項,是否違反法律保留原則等解釋,均係分由行政、立法、考試、監察四院於其行使職權,適用憲法發生疑義,依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款規定,由各該院以院長名義用院函向大法官提出聲請者。而唯一遭致詬病者,則係總統於行使職權適用憲法發生疑義,先後作成之釋字第七十六號有關國會之解釋,以及釋字第四七○號有關未屆九十二年前,司法院院長、副院長、大法官出缺時,總統補提名如何適用憲法之解釋,並非依司法院大法官審理案件法所定程序,由總統出面聲請,而係由總統府秘書長逕行函請本院解釋,留下唯一不是依司法院大法官審理案件法規定,由「行使職權的人」為聲請人之例外。從憲政體制看,總統與行政、立法、司法、考試、監察等五院均為憲法上之中央機關,即應同受司法院大法官審理案件法之節制與規範。五院於行使職權適用憲法發生疑義,事實上均係依法定程序由各該院院長向大法官聲請解釋,而同為中央機關之總統,於行使職權適用憲法發生疑義,自亦應與其他中央機關一樣循同樣程序,由總統出面提出聲請,始符法律之前人人平等原則。若改由僅係承總統之命,綜理總統府事務,屬幕僚性功能之秘書長「代函」或「代理」聲請,即生雙重標準、違法、違憲之爭議。近些年來,學界對此已有強烈批判,輿論媒體亦為文指摘。司法院大法官肩負維護民主憲政秩序之大任,對外界類此反映,自應反躬自省,有所回應。就本案言,如認確應由總統聲請解釋始屬適格,則基於先程序後實體之慣習,即應先退回補正,以免一錯再錯。司法院大法官審理案件法乃大法官審理案件之基本法典,也是審理案件之行為準則,苟不能遵循踐行或棄之不顧,則該法豈非變成一張被撕破了的廢紙乎。 |
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