大法官解釋 釋字第809號 |
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| 公佈日期：2021/10/1 |
| 解釋爭點 |
| 禁止不動產估價師設立分事務所是否違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 蔡明誠 提出 本號解釋就不動產估價師法第9條第2項規定：「前項事務所，以一處為限，不得設立分事務所。」（下稱系爭規定），認為其禁止不動產估價師設立分事務所之規定，尚未牴觸憲法第23條比例原則，而與憲法第15條保障人民執行職業自由之意旨無違。惟不動產估價師法既准許不動產估價師得在全國業務區域執業，卻不得在其他地點設立分事務所，是否造成限制不動產估價師包含營業自由之職業自由基本權過苛情事，頗值得商榷，並其採取合理關聯之寬鬆審查密度，是否妥適，亦值得再推敲。爰提出不同意見如後： 一、從本院釋字第711號解釋與本號解釋比較出發 與本號解釋相關聯之本院釋字第711號解釋，值得相互比較，將可更清楚看出對於不動產估價師禁止設立分事務所之營業地點限制，是否具有正當性或有無過度（過苛）（Übermaß）等情事。先就本院釋字第711號解釋而言，該號解釋認系爭藥師法第11條規定：「藥師經登記領照執業者，其執業處所應以一處為限。」所涉及之基本權，係憲法第15條人民工作權保障，其內涵包括人民之職業自由。關於從事工作之方法、時間、地點等，則屬執行職業自由之範疇。有關限制藥師於登記領照執業後，僅得於一處所執業，認其係對藥師執行職業之方法、地點所為之限制。且進行憲法第23條比例原則之憲法審查，在目的正當性方面，認系爭規定之立法目的，係為推行藥師專任之政策及防止租借牌照營業之不法情事（立法院公報第67卷第87期委員會紀錄第31頁參照）。限制藥師執業處所於一處，乃出於確保醫藥管理制度之完善、妥善運用分配整體醫療人力資源，並維護人民用藥安全等公共利益之考量，其目的正當。惟立法者將藥師執業處所限於一處，固有助於前揭立法目的之達成，仍不得逾越必要之程度，而對藥師之執行職業自由為過度限制，始符憲法第23條之比例原則。該解釋就藥師執業處所僅限於一處之規範，於藥師不違反前揭立法目的之情形下，或於有重大公益或緊急情況之需要時，一律禁止藥師於其他處所執行各種不同之藥事業務，未設必要合理之例外規定，已對藥師執行職業自由形成不必要之限制，認其有違憲法第23條比例原則，而與憲法第15條保障工作權之意旨相牴觸，定期至遲於屆滿1年內失其效力。 本號解釋所涉及不動產估價師禁止設立分事務所之系爭規定，與本院釋字第711號解釋有關藥師執業處所應以一處為限之規範，雖其立法目的所追求之公共利益，或有差異，但其中防止租借牌照營業之不法情事之立法目的，頗為相似。本件系爭規定於中華民國（下同）89年9月19日制定（89年10月4日公布），立法目的係考量不動產估價師執行業務並無地區之限制，為使估價師從事估價業務之權責與名實相符，為利管理，明定不得設立分事務所，以避免借照執業。[1]立法當時，內政部部長黃主文列席政府代表就系爭規定進行相關說明時表示，不動產估價師開業應以設立事務所或聯合事務所之方式為之，不得設分事務所，其事務所遷移至原核准登記開業之直轄市或縣（市）以外之地區時，應以申請核轉遷移登記之方式為之，以利各主管機關之聯繫與管理。[2]以上可見，以設立不動產估價師事務所為開業之方式，如事務所遷移，應申請核轉遷移登記，此係為有利於主管機關之聯繫及管理，並未特別提及為避免借照執業，但相互對照，可知其係為有利於聯繫與管理及防止借照執業。 再者，就限制藥師與不動產估價師執業處所之職業自由限制，均認其係對執行職業之方法、地點所為之限制。且進行憲法第23條比例原則之憲法審查，兩者亦有相似之處。再從專業事務之實踐面觀之，有關藥劑之調劑等服務，更重視其本人親力親為，但其解釋結果卻完全相反，其是否存有不得不如此不同解釋之理由，實在難以理解！ 比較藥師與不動產估價師，兩者性質上雖工作內容專業性差異，可能就其事務執行之時地、方式、內容、範圍及管理，存有差異，但對於專業人員服務地點之聯絡便利性及有效管理，有時係針對其服務提供之地域性（在地性），難免有特殊規範方式，但不動產估價師法之規定，既然要求不動產估價師須以獨立或聯合事務所為開業方式，且基於專業性及增進估價品質等考量，使其他地域之專業人員得以跨區域服務，反而使不動產估價專業服務，不致於侷限於特定區域中壟斷性之獨占或少數人寡占型態，如能跨區域設立分事務所擴大執業之服務範圍，正可增進業務公平合理之競爭，亦且不違反正常交易安全及秩序管理之立法目的之追求。因此，藥師與不動產估價師於立法當時，其目的均包含避免借照（借牌）執業，且類似基本權保障範圍（即憲法第15條保障工作權及職業自由中之執行職業自由）及其限制合憲正當化事由之審查（例如憲法第23條比例原則），就更重視親力親為之藥師一處執業之限制，本院釋字第711號解釋係採違憲之解釋結果。反觀本號解釋，比較同屬專門職業人員之藥師執業處所應以一處為限之規範，原則上被認為違反比例原則，相較於本件可賦予更高度營業自由之不動產估價師，系爭規定禁止其設立分事務所，於此卻得到完全相反之結論。從其立論及解釋結論予以整體綜合觀察，就本號解釋忽視包含營業自由之專門職業人員自由基本權受到憲法保障之意旨及目的（Sinn und Zweck），不禁引起本院解釋前後不一致之疑義！ |
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