大法官解釋 釋字第793號 |
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| 公佈日期：2020/08/28 |
| 解釋爭點 |
| 1.政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例是否違反憲法保留？ 2.同條例第2條第1項規定，是否違反憲法增修條文第3條第3項及第4項規定？ 3.同條例第2條、第8條第5項前段及第14條規定，是否違反權力分立原則？ 4.同條例第4條第1款規定，是否違反憲法第7條平等原則？ 5.同條例第4條第2款規定，是否違反法律明確性原則、平等原則及比例原則？又同款後段規定，是否違反法律不溯及既往原則？ |
| 理論及實務上，在一般性、抽象性法規範與個別性、具體性行政處分之間，尚存在一連串中間形式。這些中間形式如何定性，本有困難。況社會國家中，有必要依具體事實之差異，採取實質合理之差別待遇，故平等原則不能做為直接否定個別性、具體性法律之根據。為因應現實需要，德國發展出措施法或處分性法律（Maßnahmegesetze）、個別性法律（Individualgesetze, Einzelfallgesetze）、執行性法律（Vollziehungsgesetze）及其他新型態立法，堪稱典型現象。儘管關於各種新型態立法概念之理解，論者之間未必相同，但法律不再拘泥於一般性規範，已成普遍共識，並為聯邦憲法法院所承認。此等法律除非違反平等原則，侵害權力分立原理之核心領域，對國會與政府之憲法上關係造成決定性破壞，否則不能認定違憲[21]。總之，法律之實質意義不再以一般性做為唯一基準，一般性已非金科玉律或C. Schmitt所稱「法治國家之阿基米德要點」。時至今日，實質意義之法律與形式意義之法律大體一致，殆難否認[22]。 同屬大陸法系之法國，經過市民革命後，國民從絕對君主手中奪取國家（權力），建立國民主權模式，發展出與德國立憲君主模式不同之法律概念。如1791年憲法所定，法律為主權者（國民）之意思，亦即一般意思之表明。君主（或行政機關）只有執行權，亦即執行法律之權力。法律之執行，以法律之存在為前提，於法律不存在之領域，行政權不能自由行動。該憲法外觀上採用三權分立，其實立法權之地位顯著優越[23]。君主僅有立法之否決權，得以對抗立法權，避免完全從屬於議會。迨第三共和時代，議會優越地位更加強化，乃至呈現議會萬能現象。主流見解採形式意義之法律概念，承認「議會制定法＝法律」。要言之，無不可成為法律內容之事項，凡議會循立法程序制定者，皆為法律，故議會自得制定個別性、具體性規範[24]。 至於海洋法系之英國及美國，承認國會可制定以特定個人或團體為適用對象之法律，而未特別關注法律之一般性格。據統計，英國於18世紀議會為處理特定情事而制定之法律（statutes）為數龐大，以1786年為例，其制定之公法律（public acts）計160件，私法律（private acts）則有60件，所佔立法比率甚高，可見一斑。即使今日，針對特定人而制定之個別法，亦不罕見[25]。美國允許國會制定「個別法」（private law或private act），賦予特定之個人或團體利益。美國聯邦憲法第1條第9項第3款規定，禁止國會通過針對特定個人之剝奪權利法（bill of attainder），可視為「個別法」之例外限制。依司法實務採行之立場，若系爭之法律具有正當之非懲罰性功能、目的與結構，即不會違反禁止剝奪權利條款[26]。 綜上，可得如下結論：一般性規範之制定屬國會權限，但國會並非僅能制定一般性規範。個別性法律只要未侵害行政、司法之核心領域，破壞權力之制衡關係，而與權力分立原理無違，且未違反平等原則，即非憲法所不許。更且，現代國家為追求實質平等，無寧常須藉助於個別性法律。英、美、法、德、日等國普遍存在個別性法律，實出於實踐上之需要，具有理論之基礎。其實，平等原則除拘束行政、司法外，亦拘束立法，故任何法律皆不得違反平等原則，非以個別性法律為限。所以指明個別性法律不得違反平等原則，乃因其體例與一般性法律有異，須格外注意而已。 大法官於釋字第520號解釋理由書表示：「法律內容縱然包括對具體個案而制定之條款，亦屬特殊類型法律之一種，即所謂個別性法律，並非憲法所不許。」首度明白承認立法機關得制定個別性法律。本號解釋理由書謂：「法律固以一般性、抽象性規範為常態，惟如以特定人為規範對象，或以一般抽象性方式描述規範特徵，但實際適用結果，僅單一或少數對象受該法律規範者，均屬特殊類型之法律，如其目的係為追求合憲之重要公共利益，且其所採取之分類與規範目的之達成間，存有一定程度之關聯性，即非憲法所不許⋯⋯」則除再度承認個別性法律外，並提示個別性法律須符合平等原則方可。此一見解，顯與前述從比較法及憲政歷史與理論發展等角度探討後所得結論若合符節。 多數意見認為，系爭規定四係以「76年7月15日前成立」及「依動員戡亂時期人民團體法規定備案者」之一般抽象性特徵，規定應適用不當黨產條例之政黨；其實際適用結果，規範對象僅中國國民黨等10個政黨，如再連結適用不當黨產條例第5條、第6條或第9條等規定，則事實上係以中國國民黨為主要受調查、處理之對象。職是之故，認定不當黨產條例屬特殊類型之法律，亦即個別性法律。理論上，關於個別性法律之認定，究應以法律規定形式，或立法動機及實際適用結果為準，不無疑義[27]。多數意見採取後者，固有其道理，惟上開二要件已有特定效果，多數意見認其具一般抽象性特徵，恐有商榷餘地。 而在審查黨產條例是否符合平等原則時，本號解釋採嚴格合理性基準，認定系爭規定四規定之目的屬特別重要之公共利益，其分類手段與目的之達成間，亦具有實質關聯，與憲法第7條平等原則無違。 依憲法第7條規定，人民「無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等」。本席認為，差別事由為男女、宗教、種族、階級或黨派者，鑑於該等事由係憲法所重視，特別引為例示，且與尊重個人之民主主義息息相關，理應與顯著妨害實體基本權行使之差別相同，原則上認屬「不合理」，而採取較嚴格之審查，並以實質合理關聯性基準為宜。不過，具體決定違憲審查基準時，仍須就差別之原因、受限制權利之性質、限制之程度、影響之廣度與深度、以及違憲審查機關之能力等因素綜合考量[28]。準此，黨產條例既以政黨為差別事由，則本號解釋審查時採行實質合理關聯性基準，原則上似屬允當。但若考量黨產條例所以就政黨為差別待遇，乃為解決過去黨政不分、國庫通黨庫，中國國民黨以各種不當手段牟取利益，而擁有龐大不公不義黨產所造成之嚴重問題，俾建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，並落實轉型正義，可知其差別有不得不然之原因及理由。而且，黨產條例所規範之客體為不當黨產，涉及財產權之限制問題，按理與政黨之存續無關，且不致影響政黨之正常運作，應未侵害政黨之結社自由[29]。基於這些因素，違憲審查基準似可降低，以合理性基準為宜。 |
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