大法官解釋 釋字第714號 |
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| 公佈日期：2013/11/15 |
| 解釋爭點 |
| 土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務，違憲？ |
| 四、結論：莫讓我國國土陷入「淪陷三部曲」—由「美麗土地」先變成「創傷土地」，最後淪為「受詛咒之土地」 誠然為妥善有效處理我國日益嚴重的土壤與地下水污染，勢必要在符合法治國家原則與兼顧有效性的雙重目的下，制定出法律規範。現行法在立法時恐未對法治國家原則進行深入的探究，且墨守「污染者付費」原則，以犧牲法治國家重要的「法律安定性」與「可預見性」原則為代價，制定具有懲罰性質的立法，不免含有濃厚的民粹思想[27]，可以想見，對即使仍有給付能力的原污染行為人，會造成實質上的不公[28]，而對時代久遠的污染行為人，則可能因財力不足無力整治，使污染狀態無法獲得合法清除與妥善處理。此種立法政策選擇並非上策。 本席以為，吾人針對此不論已開發國家或開發中國家都會面臨的土壤與地下水污染問題，應當秉持勇敢與正面回應態度，並採取四個基本立場：第一，採取「措施性法律」的立法模式，以功能至上為導向；第二，為維護重大公益，可明白承認並採行溯及責任，並將轉型正義的理念導入；第三，務必操持「勿苛求他人太甚」精神，導入衡平責任理念，從而在行為人缺乏「可預見性」或具有值得信賴保護等情形時，應有免責或寬鬆之規定。第四，正視「歷史共業」的史實，許多高污染的老舊產業，不少都是當年經濟發展所遺留，除了堅持「污染者付費」原則外，是否也應考慮「獲利者分擔」原則，適度藉由公力整治的方式，介入與分擔之。 本席要特別強調，我國土污法的制度，未能採納德國狀態責任制之立法，讓土地所有權人積極承擔起整治義務，然該所有權人本身卻是整治義務完成後的直接受利者，卻不必分擔任何整治費用，不難想見勢必要求污染義務人竭盡整治之能事，或有過度誇張污染程度與要求污染行為人負擔過重整治義務之嫌。 在歷史的共業上，本席已經指陳，許多產業造成污染行為當時都基於政府有意實施之低標準的環保規定，其污染行為本身也並非完全非法，同時在我國實施工業化時由許多工廠的污染設備與要求，都反應在其產品價錢的低廉，增加外銷競爭力，並提供廣大的就業機會，造成國家社會與個人的「雙贏」。然這些受益者是否也應當和所謂的「污染者付費」一樣，與「得利者分擔」原則相連結乎？就此而言，這些低標準的環保事業既然有功於我國工業基礎與經濟規模的建立，其污染也多少應具備「歷史共業」，是否應當考慮由「公力負擔」（Lastenausgleich）的方式，由整治基金會或政府稅收來予以分擔，如此更有效率來達成污染狀態的解決？尤其是臺灣地小人稠、經濟產業的發展有幾乎在短短的二十年內完成。這種「迅速勃興」的經濟奇蹟，政府環保要求質量完全是有意的犧牲，而當時眾多繳交高額納稅及提供工作機會的企業，無法預知其產業會在二、三十年後需承擔高額的整治費用，豈可獨苛責這些企業乎？ 若原污染行為人的確非法且惡性重大，或仍繼續經營企業而獲利時，上述的免責條款則不適用之，是為當然。這也是美國之採取行為人責任制與德日採行狀態責任制，均會採行衡平制度的理由所在。 法國十九世紀末大文學家左拉，在他著名的小說「土地」的結尾，對人民賴以生存的土地，曾經有一段生動的描寫： 「人們可以燒燬掉房屋、但毀滅不了土地。土地是人類的乳母，依然存在那裡。它有的是時間與空間來養活耕種它的農夫⋯⋯。土地上同時也會有痛苦、血淚與令大家受苦的一切；任何會激起它的憤怒與抗爭，都在啃食土地，並污染其榮譽⋯⋯。但土地仍是我們的慈母，我們從它那裡來，終究有一天也要回到它那裡去[29]。」 左拉雖然是形容那些農地上所有權所衍生的爭議與人生之悲歡離合，這一句「土地上同時也會有痛苦、血淚與令大家受苦的一切」，是否也可形容現代工業發展後，大量的污染對土地的侵犯？而左拉同樣也提到的「任何會激起它的憤怒與抗爭，都在啃食土地，並污染其榮譽」，是否也是提醒我們後代子孫應當要為土地的「尊嚴與榮耀」，負起抗爭與護衛的責任？ 本號解釋已經觸及到我國土地污染應當如何有效與妥善整治的神經線，若現行法的整治方向，果如本席在前文中剖析者，已經失了偏鋒，而有了走上岐路之危險，立法者應當嚴肅面對之，制定合理且有效的整治義務，否則以不切實際與空泛的規定來追究污染行為人，又無法發揮預期功效時，本席擔心今後可能會產生嚴重的副作用：污染工廠或企業之負責人，為追求短期利潤，而秘密污染土壤或地下水後，為逃避可以長達「終其一生」的整治義務，採取「賺飽後一走了之」的「金蟬脫殼」之計。屆時儘管可依據法律課予其整治義務，恐只留下「求償無門」的結果而已。 本席以為，懷抱愛護這個美麗寶島之心者，應當在這片土地受傷後，給予最好「療傷止痛」的醫方，從而立法者理應採行最有效的立法模式，而非拼湊出高調與華而不實的「紙面上規範」而已。觀乎我國土污法實施已逾十三年，不少受傷的土地是否已經回復健康的原貌？恐怕仍是一片瘡痍。土污法立法模式的粗糙，恐不能推卸其咎！然而多數意見卻對修法建議與檢討，卻不願多費一詞以提醒之，也是本席不能贊同之處。 若我國不能努力與立即起而拯救這些已污染日久的土地，則很可能淪入「國土淪陷三部曲」之中，首先由「美麗土地」，變成「創傷土地」，最後變成無藥可救、各類毒物所污染、導致人畜皆不能生存之「受詛咒之土地」也！ |
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