大法官解釋 釋字第714號 |
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| 公佈日期：2013/11/15 |
| 解釋爭點 |
| 土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務，違憲？ |
| 上述四類行為人都是對污染物的處置，具有統領及處分能力的人員，因此極有機會極可能性造成污染的後果，難謂與之無因果關係。故除非當事人能舉出反證，否則即可論定其為污染行為人。 這種「推定」可以解決許多年代久遠的污染行為，當時污染物、證人、帳目均不易尋得，很難獲得直接與具體的證據也。 行為責任制儘管可以透過因果關係的推演，而推定應負責之人，但基本上仍是基於有責性，若污染造成是基於天災（包括颱風、地震或雷電引起的火災）等不可抗力、戰爭，或是由第三人行為（不包括污染行為之僱傭人或代理人）所造成時，則可以免除其責任。甚至土地污染狀態因廢棄有害物資而產生時，倘該所有權乃依善意的方式取得或繼承方式獲得時，即可免責。但法院仍可審視在購買土地時，有無依循一般土地買賣之常規，探詢或檢驗土地之現狀與有無瑕疵，來決定其有無信賴利益保護之必要[16]。 如果無法由潛在污染人處獲得污染整治責任人時，即由該法案所設立的一個超級基金（Superfund）來支付之。 故行為責任制儘管採行溯及既往效果，也必須設定合理的免責條款。再輔以公力介入的方式，由基金來承擔整治污染的責任。 2.狀態責任制：這是由警察法的狀態責任制所援引出來的制度。按德國警察法的理念，對於公共危害的產生，不外由人與物所造成。前者時則採行行為人承擔之行為責任制，後者則採狀態責任制。 狀態責任制，有由動產產生者。例如狗會傷人，則狗主人必須為狗咬人所造成的傷害結果負責；由不動產產生者，例如危樓的所有權人，有必要整建該樓房，以維護公共利益。 因此在警察法的領域內，立法者得視情況採行為責任制、狀態責任制或兼採之。在德國行政法討論中也無孰先孰後的差異，認為可由立法或行政裁量決定之[17]。 德國將土地污染的責任制度，視為警察及程序法的責任中最特殊的規定[18]。 依德國1998年通過（1999年3月1日實施）聯邦土壤保護法第四條第三項之規定：「造成有害性土壤改變，或污染廠址之行為人，其概括繼受人、土地所有權人及對土地有事實上管理力之占有人，都負有整治土壤、污染廠址及因之造成水污染之義務，以使個人與公眾不再產生危險、重大損害或重大負擔。」同法也規定，儘管即使拋棄土地所有權之人，亦應負起整治之義務[19]。 德國聯邦土壤保護法的立法，讓污染行為人與所有權人（占有人），均承擔起污染整治的義務。我國土污法第七條第五項也有類似的規定，但所有權人與污染行為人共同承擔的義務僅不過是在發現有污染之虞時，有「採行緊急必要措施」，以「防止污染擴大」的義務而已。易言之，僅是「治標」而非「治本」的整治義務也。同樣的土地所有權人依同法第十八條規定在整治計畫實施時，負有配合義務。 德國法制採取所有權人負起狀態責任的立法模式，乃因土地所有權人，依德國基本法第十四條第二項「財產權社會義務性」的規定，對其財產標的本即負有維持公共利益的社會義務，對於財產標造成社會的危害，便負有無過失之清除責任，此乃財產權「內容與其界限之立法規定」（德國基本法第十四條第一項），視為對行使財產權的合法限制也。故依德國聯邦憲法法院一貫的見解，便不承認狀態責任人承擔此種整治費用，是為公共利益之犧牲（特別犧牲Sonderopfer）從而得請求比照公益徵收而獲得補償。 德國法制這種強調土地所有人必須保證其財產標的之清白無暇、不至於危害他人與公眾，故對污染之財產不得置之不理，因此是無過失的責任。然此無過失責任可能造成負擔過重的後果，特別是損害是由他人之行為所造成者，例如由他人的污染行為造成土地污染時，則可依聯邦土壤保護法第三十一條第一項規定求償，是為憲法財產權保障原則的實現。這種藉由求償的方式向肇事者請求償還整治費用，經常會發生肇事者已破產、死亡或下落不明的情形（尤其是外國公司），則求償無門的情形會發生，因此德國聯邦憲法法院在二ＯＯＯ年二月十六日的判決中，將「禁止過度」（ übermaßverbot）的原則（即比例原則）納入作為減輕狀態責任的要件[20]。行政機關及法院在個案時都必須斟酌以下的要素[21]，例如：以整治後的市價作為整治費用的上限、考慮土地所有人是否為受害人、該土地是否為財產的重心及生活所繫、獲得土地時是否認知將來義務的可能及事實上是否存在其他值得信賴的情形。 |
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