大法官解釋 釋字第709號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定，違憲？ |
| （二）住居自由的侵犯 本案涉及的第二個人民法益乃是居住自由的法益是否受到侵犯的問題。憲法第十條規定人民擁有居住與遷徙之自由。此為古典的人權，既保障人民擁有選擇居住地之自由，也可衍生出人民擁有隱私權之自由（釋字第四四三號解釋）。故憲法的人民居住自由，可以包括了「居住安寧權」－保障人民可以享有一個安寧的居住空間、可以避免來自公權力或他人的干擾。 這個「居住安寧權」，雖然具有防衛權的色彩，不僅僅防衛了來自於公權力侵害，對於來自於私權力的侵犯－例如人民受到犯罪行為的侵擾，要求公權力來防衛之。私權力亦可能基於私法行為，例如基於契約而產生，即有可能援引憲法基本人權的「對第三者效力」理論，來制止之—例如房東可否在租賃契約上約定其有隨時進入租賃房舍的權利[2]？ 本席唯一贊成多數意見之處－認定依本條例第十條一項，許可僅需十分之一住戶的同意，即可以進行都更計畫的啟動程序為違憲。雖云此程序的啟動，尚不至於立刻造成其他住戶財產權利更動的後果，但其他住戶對此涉及其財產狀況變動的程序，已經無法漠然視之。因為只要發動者遂行一定的程序：擬定更新計畫、爭取到一定比例的住戶的支持、獲得政府都市更新計畫的審議後，便得可獲得政府的核定而實施。 在此程序啟動後，不願都更的住戶必須忍受計畫實施者可進入其土地或建築物內實施調查或測量之行為（本法第二十九條二項）、實施者持續的協商、遊說行為，再再都是干擾到其原本安寧的住居生活。更無庸提及最終可能遭受到的強制讓售其財產，或遭到強制拆除其建築物之嚴重侵犯。 此和民法之他人之要約截然不同，如果本人不願意締約而置之不理時，他人無法經過一定程序後，主張該不作為可以產生拘束本人的契約義務。但在都更計畫啟動後，不同意者的漠視，最終卻會造成其權利的侵害。故都更計畫的發動已將全部住戶的利益綁在一起，難謂不至於對不願意都更者住居安寧權造成巨大的衝擊矣。 因此現行法制許可極少數人（十分之一），即可以強制絕大多數人參與都更程序，讓絕大多數人的住居安寧遭到侵害，已經侵犯了比例原則。且如果該都更標的尚未達到必須立刻進行都更的程度時（下文將仔細論及），更足使此項規定喪失公益性及合憲性也。 為此本號解釋多數意見（理由書第六段），舉出了「民主精神原則」，認為：「僅均超過十分之一即得提出合法申請，其規定之同意比率太低，形成同一更新單元內少數人申請之情形，引發居民參與意願及代表性不足之質疑，導致該都市更新是否具必要性與可行性之困惑，且因提出申請前溝通協調之不足，易使居民顧慮其權利可能被侵害，而陷於價值對立與權利衝突，尤其於多數人不願參與都市更新之情形，僅因少數人之申請即應進行行政程序（行政程序法第三十四條但書參照），將使多數人被迫參與都市更新程序，而面臨財產權與居住自由被侵害之危險。則此等同意比例太低之規定，尚難與尊重多數、擴大參與之民主精神相符，顯未盡國家保護人民財產權與居住自由之憲法上義務，即不符都市更新正當行政程序之憲法上要求，亦有違於憲法保障人民財產權與居住自由之意旨」。 本號解釋多數意見雖然提出了「同意比率太低」的質疑，但留下疑問：到底申請門檻為何？大法官雖然語焉不詳地留給立法者自行判斷。但本席認為，應當正本清源、一勞永逸地宣示（除非有急迫的都更必要時，詳見下文）至少要有過半數以上的住戶認有必要都更時，方可提出申請。此將一般都更視為公眾事務，原則上由多數住戶同意進行都更程序的「民主原則」，本席亦表支持。 （三）傳統住居自由權與衍生住居權的角力 相對於不願都更者的住居自由受到都更程序可能的侵犯，而有憲法保障的問題。平衡都更合憲性的依據，則必須考量另一方面主張都更者的住戶，亦可主張住居自由的公益價值—優質、符合健康、衛生的住居自由。惟兩者的性質迥然不同。 後者是由傳統憲法保障的住居自由（現狀保障之住居自由）轉換到具有社會權性質的新型住居自由權。此新型自由可獲得國際人權公約的支持—按世界人權宣言第二十五條明白規定：「人人有權享受為維持他本人和家屬的健康與福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務。」這種可稱為「適足住居權」也呈現在一九七六年一月三日公布的「經濟社會文化國際公約」第十一條第一項：「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當之生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。」此公約也隨者我國在二ＯＯ九年四月二十二日公布制訂實施法，並於同年十二月十日正式實行後，成為國內法之一[3]。故此「不斷改善之生活環境」，成為人權法之一，亦可創設出類似社會權性質的新興人權[4]，將傳統住居自由正式擴張出另一種新型性質的住居權也。在都更的法制上，此時顯現出了兩種住居自由的角力：一方是傳統的住居自由VS.另一方新型、衍生型的住居自由。究竟吾人要固守憲法原本便樹立的傳統住居自由權？還是捨舊求新乎？而在判斷時還不可忘掉固守傳統住居自由的一方，還需加碼憲法財產權保障的法益於其上。憲法的天秤應向何方傾斜？其答案已經呼之欲出矣！ |
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