大法官解釋 釋字第709號 |
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| 解釋爭點 |
| 都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定，違憲？ |
| 基本權的保障本應與時俱進，在行政程序法制定之後，再從憲法角度繼續提升正當行政程序的要求，並無不可。重要的是，任何違憲審查標準的突破，釋憲者都有升高的闡明義務，本件解釋對於新標準的建立，有沒有盡到闡明的義務？換言之，系爭規定既未排除行政程序法所定的標準程序，只是針對人民推動的都更程序另外增訂規範，究竟有哪些環節少了什麼東西，嚴重到可以從憲法高度認定已不能符合正當行政程序的最低要求，而不只是政策上未盡妥適或技術上不夠精緻而已？套用第六八九號解釋揭示的「正當」內涵加以涵攝，要問的就是：綜合考量系爭規定所涉及的財產權和居住自由（或本席所主張的適足居住權），以及其受到限制的強度及範圍（財產權有償的變動、居住環境的改變，乃至在重建情形暫時的遷離），期待限制所能換取的都市更新，主管其事的直轄市或縣（市）機關的功能合適性，有無替代程序或各項可能程序成本等因素，這些規定的哪一部分已達到不正當的程度？先就第十九條第三項前段的規定來看：「都市更新事業計畫擬定或變更後，送該管直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽三十日，並應將公開展覽日期及地點登報周知及舉行公聽會；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管直轄市、縣（市）政府提出意見，由該管直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會予以參考審議。」此部分的程序規定顯然並未排除行政程序法的任何規定，只是本於更新計畫須得到其他所有權人同意及主管機關核定的目的，比行政程序法的一般性規定更為具體而已。行政程序法第一Ｏ二條到第一Ｏ九條有關陳述意見及聽證的規定，全部都可以適用，即使其中有關聽證的舉行原因，第一Ｏ七條本即以「法規明文規定應舉行聽證者」及「行政機關認為有舉行聽證之必要者」兩種情形為限，都更條例既未明文規定應舉行聽證，當然不排除主管機關認有必要而舉行聽證，從而也與行政程序法的規定並不相斥，至於應舉行的所謂公聽，只是一種未經法律標準化的公開徵求意見程序，其細節可以簡化，當然也可以非常細緻，其用意無非在督促本得視個案情形裁量是否辦理標準化聽證程序的主管機關，「至少」應負舉辦規格較為彈性的公聽會的義務（轉譯為英文，應該都是public hearing）。那麼到底什麼部分，從都更程序的要求來看已可認為達到不正當的程度？ 解釋理由書認定違憲的地方有三點，首先，「上開規定及其他相關規定並未要求主管機關應將該計畫相關資訊（含同意參與都市更新事業計畫之私有土地、私有合法建築物之所有權人清冊），對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達。」其次，「所規定之舉辦公聽會及由利害關係人向主管機關提出意見，亦僅供主管機關參考審議，並非由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定」，最後，也沒有要求主管機關核定後「連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人。」請注意這三點「未要求」和「並非」，其實都不意味主管機關依系爭規定「不得」，或實務上「均未」，而只是該條文以及依條例授權訂定的施行細則都未見明文要求而已（事實上細則第六、七條已就公聽程序對該條做了重要補充）。理由書並未揭露如何依前揭各因素為綜合考量而可推論出憲法有如此強烈的立法強制（Gebot），以其潛在影響之大，當然值得特別留意。本席認為，正因為都市更新對於都市發展，和財產權、居住權的實現，都有深遠的影響，而對於少數人的財產權、居住權也可能造成重大的限制，本院要從實體的比例原則觀點去作一般性的指引或設限，輕重之間實在不易拿捏，才寧可在程序上去求全，期待通過更充分的告知參與，更周延的準備審議，更透明的決策論證以及更完整的紀錄課責，能使每個都更案的決定都能獲得更高的正當性。若從此一都更管制上的憲法價值取捨（揚程序而抑實體）來看，本席認為該條被認定正當程序的保障不足而已構成違憲，對於立法和行政裁量的雙重限縮─一律從「得」變成「應」，縱有些許過度，仍可勉予支持。 但這是就都更到了關鍵核定階段的程序而言，對於起始階段的程序，也就是系爭規定中的第十條第一、二項的規定，用同樣嚴苛的標準認定未達到憲法要求，本席就真的難以苟同了。本院對於都更的進行，要不要在主管機關決定前分設階段，分幾個階段，各有何種功能目的，本來就應該尊重立法者的裁量，憲法審查的重點，不能不放在主管機關作關鍵決定的環節，計畫提出前的程序是否合理有效，當然需要立法者通過實務的試誤不斷調整，但正因人民的基本權尚未受到實質的限制，司法者的違憲審查即只能限於有無明顯不當的瑕疵，否則即屬過度的干預，道理十分清楚。都更條例設計的公私混合模式，是為了引進民間活力，而按共利和公益的組合，分階段調整公私主體的角色功能，已如前述。從憲法觀點所做的程序管制，在以所有權人基於實現財產權、居住權的自利動機而尋求與其他所有權人的共利階段，何以也要和以國家高權為主軸做關鍵性決定的階段一樣的全面上綱上線，理由書完全語焉不詳，本席如果不在這裡表明反對的理由，以待大法官同仁未來用更嚴肅的態度來重新思考正當程序原則的審查，其不當效應將如何擴散，即非愚之明所能逆睹了。 |
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