大法官解釋 釋字第709號 |
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| 解釋爭點 |
| 都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定，違憲？ |
| 都市更新涉及的是特定範圍內的土地和建築物，其本質上和其他各自獨立的所有權不同，簡言之，這些相鄰的不動產所有權，相互間在功能上有一定的依賴性，唯有通過協商安排才可能互惠共榮，但如完全依所有權絕對及契約自由的原則來運作，因其相互箝制（hold-up）會大幅增加交易成本，各財產權的權能反而不能充分實現，權利人也會欠缺改善利用的意願，對於所有相關財產權都不利。有鑑於此，在不動產財產關係的形成上，立法者從來即基於「共利性」考量而視情形設有一定的調合規範，比如針對緊密的共有關係，在民法有關共有物的管理，特別民法性質的公寓大廈管理條例有關區分所有物的管理，都規定以多數決而非契約（全體同意）方式來決定（民法第八二Ｏ條，公寓大廈管理條例第十三條、第十四條、第三十一條等規定參照）；民法處理相鄰不動產間箝制性特別高的一些情境，也有種種法定役權的規定（民法第七七四條至第七九八條參照）。凡此例外都還屬於財產權形成的範圍，不能輕易理解為財產權的限制。尤其近年民法物權編的修正，已加入法經濟學有關反公用
（anti-commons）悲劇的思考（Michael A. Heller，1998），避免權利間因協商成本過高而造成低度使用（underuse）的無效率。換言之，針對不動產的特質，立法者在財產權的形成上，有某些表面上看起來像是限制的規定，其本質實為使財產權主要權能更可實現的制度性保障，不能和基於公共利益而限制財產權的規定混為一談。與此必須嚴格區分的，是已無法從基本財產關係推導出來，為落實一定國家政策，才使社區土地、建物在一定情形下得被強制或引導重劃、更新的情形（土地法第一百三十五條至第一百四十二條、都市計畫法第六十三條至第七十三條、都市更新條例第九條至第二十八條等），或因徵收而換地（土地徵收條例第三十四條至第五十六條等區段徵收部分），在這些情形，當然構成財產權的限制。從憲法的角度來看，單純不動產財產權調合的規定性質上雖也是一種強制，但應更偏向財產權衝突的調合，而非財產權與公共利益間的權衡，如土地徵收的情形，因此非如後者須通過比例原則的審查，而最多只要通過寬鬆的務實和諧原則(Grundsatz der praktischen Konkordanz)的審查，以求其財產利益的最大實現。但本件解釋所處理的都市更新問題，最特殊之處，即在其為有關人民推動的都市更新，細究規定的內容，實已兼有調合財產權與限制財產權的性質，使其審查雖應從財產權受到限制出發，但顯然與土地徵收的單純限制不盡相同，從而在審查方法上也有必要作較複雜的審酌，容於下節討論都市更新類型時再詳細論述。 都更影響到的基本權當然不以財產權為限，每次引起社會關注的都更爭議，爭點也都不只是財產利益的分配公平。問題是本件解釋以居住自由為受到限制的另一基本權，再輔以國家有「採取適當之措施，使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境」的義務，卻並未進一步將此一國家的義務明確定性為人民的基本權，是否妥當，也還有仔細斟酌的餘地。 本院的解釋實務向來把憲法第十條規定的居住自由與遷徙自由並列（釋字第二六五號、第四四三號、第四五二號、第四五四號、第五四二號、第五五八號等解釋可參），僅於第四五二號解釋曾單獨闡明居住自由（「乃指人民有選擇其住所之自主權」）。從基本權內涵應合理窮盡的角度來看，所謂「保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括入出國境之權利」（釋字第五五八號解釋），其實完全都在古典的遷徙自由直接射程範圍，其保護領域並當然及於消極的不遷徙，因此如第五四二號解釋所涉的強制遷村，構成的也是遷徙自由的限制，並不需要另有一個抗拒強制遷村的居住自由，從而把用「及」字與遷徙自由並列的居住自由重複壓縮於此一擇居自由的基本權內，實無必要，和憲法其他各條並列的基本權都走向各自探勘不同內涵的解釋方法，也大相逕庭。再比較人權公約及重要國家憲法所整理的古典人權清單，會發現另一種房舍使用一如古代城堡「不受侵犯」的自由可能更適合用於我國的居住自由，在現代社會可延伸至各種用途的建築，也可延伸至對通信科技無形侵入（竊聽）的排除等，但其內涵都重在「私密空間」的保護，而與擇居自由無關，比如世界人權宣言第十二條（遷徙自由在第十三條）、公民與政治權利國際公約第十七條（遷徙自由在第十二條）、歐洲人權公約第八條（遷徙自由在第二條）、德國基本法第十三條（遷徙自由在第十一條）、日本憲法第三十五條（遷徙自由在第二十二條）等。事實上在釋字第四四三號解釋首次合併闡明居住及遷徙自由時，還一度提及此一居住不受干預的內涵：「係指人民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由，且有得依個人意願自由遷徙或旅居各地之權利」，可惜後來的解釋未繼續朝此方向區隔。本件解釋處理的都市更新，在法定的三種更新方式─重建、整建、維護─中，僅重建涉及遷移問題，而與居住空間的不受干預則完全無關，因此即使要從強制遷移的角度認定另一基本權的受到限制，比較適合的也是遷徙而非居住自由。解釋引據第四四三號解釋，卻未適時區隔居住與遷徙自由的保護領域，且仍以居住自由為審查都更條例的基礎，在方法上實在欠妥。 |
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