大法官解釋 釋字第709號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同暨部分不同意見書： 大法官 湯德宗 本件聲請人陳○鶯等五十二人為新北市土城○○公寓住戶。該公寓位於同一宗基地，持有同一使用執照，為前後兩排結構相連之ㄇ型建物；前排四十戶，後排五十戶，合計九十戶。前排四十戶中之三十五戶因民國九十一年三三一地震受損，經新北市（時臺北縣，下同）政府依都市更新條例（下稱「都更條例」）第七條第一項[1]劃定為「迅行劃定都市更新之地區」。嗣新北市政府協調全區合併一案辦理更新未果，前排四十戶乃於九十二年六月二十七日成立「土城市延和里金城路社區都市更新會」（下稱「金城都更會」），並依同條例第十條第二項[2]及第二十二條之一[3]之規定，劃定前排四十戶為都市更新單元（下稱「都更單元」）[4]，擬具都市更新事業概要（下稱「事業概要」）[5]，報經新北市政府以九十二年三月二十八日北府城更字第Ｏ九二Ｏ二四一五九九號函核准。嗣金城都更會擬具「台北縣土城市延和里金城路社區都市更新事業計畫（下稱「事業計畫」）暨權利變換計畫」，依同條例第十九條第三項規定[6]舉辦公聽會並公開展覽後，送經新北市政府依同條例第二十二條第一項[7]及第二十二條之一規定[8]，於九十四年三月二十八日以北府城更字第Ｏ九四Ｏ一五三四七五一號公告，核定自九十四年四月十一日發布實施。聲請人不服[9]，經訴願[10]、行政訴訟[11]未獲救濟，爰依大法官審理案件法第五條第一項第二款規定，聲請本院解釋憲法。另，王○樹等五人以臺北高等行政法院九十八年度訴字第二四六七號判決、最高行政法院一ＯＯ年度判字第二Ｏ九二號判決及同院一ＯＯ年度判字第二ＯＯ四號判決適用九十七年一月十六日修正公布之都更條例第二十二條第一項規定[12]有違憲疑義，於一Ｏ一年五月二十五日聲請本院釋憲，因所涉法條意旨相同，爰併本案受理。 按都更條例，由私人採取權利變換方式，實施都市更新事業，大體應經三個階段：「事業概要」[13]、「事業計畫」[14]及「權利變換計畫」[15]。本號解釋計審查與前兩階段有關的五條文，分別作成三種宣告： （一）「違憲」並「限期（一年）失效」者，三條文：--第十條第一項（「事業概要」之核准程序）[16]， --第十條第二項（申請核准「事業概要」之同意比率）[17]， --第十九條第三項前段（「事業計畫」之核定程序）[18]； （二）「合憲」並「檢討改進」者，一條文：--第二十二條第一項（申請核定公告實施「事業計畫」之同意比率）[19] （三）「合憲」並「限縮適用」（即所謂「合憲性解釋」）者，一條文：--第二十二條之一（受損建物改以幢為基礎，計算同意比率）[20]。 都更條例採取私人（以權利變換方式）主導實施都市更新的設計，各界不乏「縱容財團插旗圈地」、「少數壓制多數」及「反羅賓漢式的不正義制度(Robin Hood in reverse)」等質疑。[21]本號解釋由憲法上「正當法律程序」原則立論，宣示「憲法要求之正當行政程序」，[22]力求嚴謹都更程序，促進資訊對稱，強化對人民財產權與居住自由權的保護，本席深表贊同，並協力形成可決之多數。然，本席不認為由所謂「憲法要求之正當行政程序」，能獲致前述第十條第二項（申請核准「計畫概要」之同意比率）「違憲」的結論；反之，本席認為都更條例對其中最為關鍵之「權利變換計畫」[23]全然未設（類似第十條第二項及第二十二條第一項之）申請核定公告實施之「同意比率」規定，按「憲法上正當法律程序」，應屬「違憲」。爰提出協同暨部分不同意見書如后。 壹、申請核准「計畫概要」須有十分之一之同意，尚不違憲 一、「正當程序」＝「程序正當」＋「實質正當」 本院釋字第三八四號解釋釋示：憲法第八條第一項[24]所謂「依法定程序」，係指「凡限制人民身體自由之處置，不問其是否屬於刑事被告之身分，其程序須以法律規定，內容更須實質正當，並符合憲法第二十三條所定相關之條件」。該號解釋不僅肯認我國憲法亦有「正當程序之保障」(due process guarantee)，[25]並且宣示我國憲法上「正當程序保障」之內涵兼指「程序上正當程序」(procedural due process)與「實質上正當程序」(substantive due process)[26]。「程序上正當程序」（下稱「程序正當」）要求凡剝奪人民生命、自由或財產之公權力（含立法、行政及司法等）行為，皆須踐行相應之公正、公平程序；是「程序正當」所審究者，乃系爭公權力之行使應經如何程序方為正當的問題。至於「實質上正當程序」（下稱「實質正當」）則在要求法律之內容須合乎「基本的公平正義」(fundamental fairness)；是「實質正當」所關切者，乃系爭法律之內容是否「合理」，從而能否發生法之拘束力的問題。「實質正當」使得司法（違憲審查）得以劃定立法權行使的界限，宣告「惡法非法」--縱由立法院之多數，循正當立法程序制定之「惡法」，亦不使發生法之拘束力，保護個人有免於國家（透過立法多數）支配的領域。「程序正當」與「實質正當」雖同屬「正當法律程序」(due process of law)，然兩者意涵不同，違憲審查之基準亦異。質言之，「程序正當」與否--系爭公權力之行使應經如何程序方為正當，乃一相對性問題，應權衡個案相關因素認定之，亦即採「利益衡量標準」(a balancing test)；[27]至於「實質正當」與否--系爭法律之內容是否「合理」，涉及敏感的立法與司法（違憲審查）兩權之權限劃分，鑑於美國憲政經驗，[28]毋寧應以寬鬆之「合理審查基準」(rational basis test)為原則，俾適度尊重立法裁量，避免引起「法官治國」(judiciary government)之疑慮。[29] |
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