大法官解釋 釋字第709號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 陳碧玉 本號解釋多數意見認主管機關就都更個案實施者提出之「都市更新事業概要」（下稱事業概要）及「都市更新事業計畫」（下稱事業計畫）所為核准（定）之行政處分，侵害人民之財產權與居住自由。為符合憲法第二十三條規定，都市更新條例（下稱都更條例）應明定主管機關就實施者提出之事業概要、事業計畫之申請為審究、准否之行政處分，所應踐行之正當法律程序，除應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議、公開資訊、送達已知權利人及教示救濟程序外，並應使權利將受影響之人有陳述意見之機會。有關事業計畫之核定部分，則應另舉行聽證程序，主管機關並應說明採納及不採納之理由。又為尊重多數、擴大參與、符合民主精神，現行法有關申請要件之同意比率規定，其中內含更新單元劃定之「更新概要」部分太低，不符合國家盡其保護人民財產權及居住自由之憲法上義務；而對人民權利之限制更為直接、重大之「事業計畫」，除重大災區之重建外，以絕對多數之同意為要件，合乎比例原則。本席敬表同意，惟就解釋理由書其他相關論述，本席認為尚有補充說明之必 要，爰提出協同意見書。 都市更新（下稱都更）為對於防震係數、水管、電路、衛生設備、消防系統、道路寬度、公共設施等有所不足之老舊社區能賦予新生命之都市計劃政策，其實施結果使都市土地得以再開發利用、復甦都市機能，人民亦得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境，具目的正當性。惟因都更之實 施，對於更新單元內土地及合法建築物所有權人受憲法保障之居住自由與財產權，將受有限制乃至於侵害，是作為限制人民財產權與居住自由法律依據之都更條例規定，是否合乎憲法第二十三條比例原則及程序正當原則，乃為本案審究之 課題。 憲法第十條規定人民有居住之自由，用以保障人民得自由選擇住居處所，以營不受干預之私人生活；第十五條規定人民之財產權應予保障，使所有權人於法令限制範圍內，有自由使用、收益、處分其所有物並排除侵害之權能。公寓大廈之重建，除為配合都市更新計畫而實施重建者外，亦應取得建築物全體區分所有權人及基地所有權人、地上權人或典權人之同意，始得為之（民法第七百六十五條、公寓大廈管理條例第十三條規定參照）。都更個案之實施，不以所有權人全體同意為必要，侵害不願或不能參與都更者之財產權與居住自由權，是都更個案須以增進公共利益為目的，且依憲法要求之正當行政程序進行，始為憲法之所許。 基於政府人力、財力之不足，為落實或擴大都更政策之推行，都更條例以建築容積率之增加、建築容積移轉之許可，及稅捐之減免等獎勵措施，以增加都更案件完成實施之可能性，並規定都市更新事業除由主管機關自行實施或委託都市更新事業機構、同意其他機構實施（下稱公辦都更）外，土地及合法建築物所有權人在一定條件下，經主管機關核准，亦得自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施（下稱民辦都更）。 一、公辦都更與民辦都更之本質不同 依據內政部營建署提供之資料，自中華民國九十四年起至一Ｏ二年二月止，各直轄市、縣（市）政府核定發布實施之都市更新事業計畫（含重建、整建及維護）為二百八十二件，尚無以政府為實施者核定發布實施之案件[1]。臺北市政府自八十九年起至一Ｏ二年二月止，核定之都市更新事業計劃一百五十件，其中無政府擔任實施者之個案，而由政府委託民間實施者四件，同意機關辦理者二件[2]。都更之實施係以民辦為主軸。 都更條例第十條第一項規定：「⋯⋯，土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。」準此，民辦都更之「實施者」，或為所有權人組成之更新團體法人，或為由土地及合法建築物所有權人所委託之都市更新事業機構。所有權人與該事業機構間為私法上之（委任）契約關係。事業機構因該私法上契約關係之成立而成為該都更個案之實施者，應依兩造合意之契約內容履行契約責任。此與公辦都更係主管機關為都市計劃政策之推行，由其自行或委託私人機構擔任實施者之都更個案，基於公權力之行使辦理公共事務，而與土地及建築物所有權人間之法律關係[3]，在本質上即有不同。都更條例賦予民辦都更實施者與公辦都更實施者相同之權能，使其法律地位凌駕於所有人之上[4]，與民辦都更所有人與實施者間為對等之契約關係之基本原則不符。 二、所有權人對事業概要之同意比率應達相對多數，對事業計畫之同意比率應達絕對多數 民辦都更之個案，係由實施者申請、主管機關核准（定），再由實施者據以執行之多階段行為所組成。因主管機關就實施者依個案進度，依序提出之申請為核准（定）之行政行為，而使個案得以持續進行，主管機關於民辦都更個案之實施，應以公權力為必要之審查決定，而非僅立於監督或輔助之地位，且因該核准（定）行政行為，對於更新單元範圍內之土地及合法建築物所有權人、其他權利人，乃至更新單元外之人之財產權與居住自由發生不同程度之限制效 力，此就具體事件對特定人所為賦予法律上拘束力之行政行為，核屬行政程序法第九十二條第一項規定之行政處分，應有行政程序法規定之適用。惟都更條例係特別為規範都更之實施所訂定，屬特別規定。主管機關、所有權人及實施者於 都更個案實施時，均應遵守其要件及程序規定，倘要件規定或程序規定本身與憲法第二十三條之要求尚有未合，即應為違憲之諭知。 如上所述，民辦都更個案係由實施者依個案進度，依法提出該當申請書，經主管機關審查為核准（定）處分後，實施者始得據以執行。主管機關為審核行政行為之程序，既始於實施者之申請，並於審查申請合乎法定程序要件後，始為實體審查、作成行政處分，此申請要件屬整體行政程序之一環，因此申請人提出申請之要件規定，亦應符合正當行政程序之要求。實施者提出擬定之事業概要或事業計畫之申請核准（定）時，應附具所有權人之人數與面積二者已達法定比率之同意書，既為法定必備程式要件之一，其比率規定即應符合正當行政程序之要求。 民辦都更單元不問其是否在業經政府劃定之實施都更地區範圍內[5]，均因該地區內一定比率之土地及合法建築物所有權人合意，委由實施者擬定「事業概要」向主管機關就更新單元之劃定申請核准而開始。雖都更單元之劃定經主管機關核准之當時，尚無強制單元範圍內之土地及建物所有權人參與該都更個案之效力，然對於不願或因所有土地或合法建物面積過小而不能參與都更個案者，如該案得以持續進行終將被強制參與或遷離，使其受憲法保障之居住自由權及財產權受到侵害；如該案因欠缺可行性與必要性，致未能取得法定同意比率而無從提出事業計畫時，則有使所有權人間陷於價值對立與權力衝突之結果，是民辦都更之進行自開始起，其同意比率即應具足代表性，而有多數決原則（majority rule）之適用；而對於不願或不能參與都更之少數權利者之財產權及居住自由有直接、重大影響之「事業計畫」之申請，除因重大災難建物毀損之重建外，應有絕對多數之同意，以盡國家保護其等合法財產權與居住自由（minority rights）之憲法上義務。 |
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