大法官解釋 釋字第683號 |
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| 公佈日期：2010/12/24 |
| 解釋爭點 |
| 勞保現金給付未於收到申請之十日內發給不加計遲延給付利息，違憲？ |
| 在本件中可供我們對比、評估系爭立法不作為之可非難性的制度座標至少有二：首先，與公務人員保險相較，公務人員保險法第二十二條規定，公保給付之承保機關如逾期給付且可歸責，逾期部分應加給利息。同法施行細則第四十六條並規定遲延利息之計算方式。國家對公務員與勞工均負有照顧義務，公務人員保險與勞工保險雖然對象不同，但都是社會保險制度的一環，遲延利息之規定卻前者有之、後者無之，況且國家採行勞工保護政策尚有來自明文的憲法委託，這是國家對公務員之保護所無者，但公務人員保險法對於被保險人之權益保障，卻遠較勞工保險法完備，這至少不是簡單以二者係屬不同保險所能輕易解釋。 其次，勞保條例第十七條規定被保險人或投保單位遲延繳納保險費，每逾一日加徵應納費額百分之零點一之滯納金。滯納金之性質在學說上雖有爭議，有認係遲延利息、或行政執行之怠金、或屬行政秩序罰等說[3]，但無論採何種見解，滯納金所徵金額常遠高於法定遲延利息，亦即多過填補遲延給付所生損害之額度。這意謂著當被保險人（投保之勞工）屆期殆於履行保險費之給付，往往必須面對比遲延利息更為嚴峻的遲延責任；反之，若保險人（勞保局）遲未履行保險給付，被保險人或受益人卻因勞保條例欠缺明文的遲延利息規定，而陷於無從請求。二者之權利地位顯然極不對等，誠然國家為維護勞工保險財政的健全，雖不妨以加徵較諸遲延利息更高的滯納金，作為防免遲納保險費的手段，但國家在社會保險的優勢地位卻不是毫無限制的，目前遲延責任完全僅由被保險人單方負擔的法律建制，尤其難在憲法第一百五十三條保護勞工的基本國策下自圓其說。 對於勞保條例上開的制度缺陷，從立法資料中難認立法者係基於任何公益考量而有意將之排除於外，毋寧說這是立法者單純的沈默或疏忽所構成的法律漏洞。因此基於憲法財產權的保護效力，有論者認為行政法院在面對個案時，應按憲法財產權保障勞保給付遲延利息之本旨，以法律解釋填補此一漏洞。但最高行政法院在九十八年三月二日第一次庭長法官聯席會議中決議：在勞保條例未規定遲延利息的前提下，被保險人或受益人無從依勞保條例第五十七條規定請求遲延利息。該決議作成之後，由行政法院在個案中填補漏洞的路徑似乎已行不通。 論者乃進而主張，本院應充分發揮司法續造的功能填補漏洞，可能的續造方式有二：一說認為勞保之被保險人與保險人之關係，性質上屬於公法契約關係，是應依行政程序法第一百四十九條規定準用民法有關遲延利息之規定。但此說的困難在於勞保與行政契約的要式性未盡相符，能否解為公法契約，仍待進一步釐清[4]；另一說則認為司法續造應選擇性質上最相近之法律加以類推適用，勞保條例第十七條滯納金之規定在性質上最近似勞保給付之遲延利息，因此本院應做成解釋使勞保被保險人或受益人在法令未臻完備之前，得依上開規定請領遲延利息。但此說不免面對滯納金性質與遲延利息是否類同的質疑。 上述二說均有創見，亦最便民，但除了有各自解釋上的瓶頸外，也都面對共同的困難：亦即遲延利息起算的始點，是否即是勞保條例施行細則第五十七條所指的申請後十日？該十日期限似為主管機關基於自我約束所訂定，以勞保局每月受理勞保現金給付案件數萬件的現狀觀之，本院如逕以之為給付遲延利息的起算日，是否將令勞保業務的審核人員遽遭不可承受之行政重擔亦不可知[5]。但若不以該十日期限為標準，似乎又陷於無法定遲延利息起算日之窘境。基此上述二說均未獲多數意見支持，司法續造之努力亦不得已只好嘎然而止。 本席認為既然司法續造之途不可得，而此一立法不作為係非基於維護公益所必須之理由，侵害勞保被保險人或受益人受憲法第十五條規定保障之財產權，復對比於公保制度之健全，以及勞工保險中被保險人與保險人陷於遲延給付時，二者責任之嚴重失衡，勞保條例及其施行細則欠缺給付遲延利息之規定，因牴觸法治國之比例原則，且不符憲法第一百五十三條憲法委託之意旨，而違反憲法第十五條對財產權之保障[6]。是立法者有立法作為之憲法上任務，就遲延利息之起算、要件、計算方式、申請程序等妥為規定。 三、其他可能的論理：單純為憲法第一百五十三條之違反或是否牴觸憲法第七條？ 本席認為本件的主要憲法權利依據係第十五條，並得以法治國之比例原則及憲法第一百五十三條規定為操作之審查基準，已如前述。但多數意見之進路則不同，其僅於解釋理由書中指出勞工保險條例係為落實上開保護勞工政策之憲法委託，所定之社會保險制度，除此之外對聲請人在憲法上何種權利受侵害則未置一詞。這似乎暗示本件之立法不作為若涉及違憲之侵害，係肇因於牴觸憲法第一百五十三條之規定，而非涉及憲法第十五條之財產權。 然而，單純以憲法第一百五十三條為審查基礎，與本席所主張主要以憲法第十五條為審查基礎，在違憲審查的意義上有很大的不同：憲法第十五條是基本權規定，賦予人民主觀請求權，不僅使人民能據以抵抗來自國家之積極侵害，且特別是結合憲法第一百五十三條的憲法委託，亦使人民針對國家之消極不作為，能據以請求國家為一定的積極作為，採取必要之保護措施；相較之下，憲法第一百五十三條基本國策之規定是單純課與國家一定作為義務之客觀法規範，基本上，它並未同時賦予人民相對應之主觀請求權。多數意見對於憲法第十五條的沈默，使得聲請人的憲法上請求權基礎陷於不明，但如欠缺憲法上之請求權，即根本無從進一步討論人民可否以立法不作為侵害其基本權為由，提起本件解釋之聲請。或是否本件多數意見暗示憲法第一百五十三條的憲法委託同時賦予人民相對應的主觀請求權？就多數意見能同意受理本案，此似乎是唯一可能的答案，但多數意見果真有設定那麼遠之射程的本意與認識，本席其實持懷疑態度。 其次就憲法第七條部分：我國釋憲實務往往認為公務人員保險、退休及勞工保險、退休法制，本質上不具可相提並論性，又在立法形成空間的大纛下，立法者無論如何形成勞工退休法制，均不可能因為保護程度遠低於公務人員所能享有者而違反平等。例如釋字第五九六號解釋多數意見認為勞動基準法未規定勞工退休金不得為讓予、抵銷、扣押或供擔保之標的，相對於公務人員退休法第十四條規定公務人員請領退休金之權利，不得扣押、讓予或供擔保，未違反憲法第七條。本席在該號解釋之不同意見書中，嚴正反駁勞工與公務人員在退休保障的需求上，係完全不可比較之論點。從二者均有保護必要的觀點來看，兩者在憲法價值判斷上的相似度毋寧遠大於其間的差異。 本件解釋亦復如是，勞保給付與公保給付之遲延利息，無論就其應受保護之地位、就其社會保險之性質，係可比較，而勞保條例與公務人員保險法有關遲延給付利息規定之落差，並非立法者基於合理正當理由所為之差別待遇，而是再次反映了我國對勞工之保護，遠不如對公務員權益重視的法制現狀。勞工請求勞保給付必須百轉千迴、屢撲屢起，終又受挫於立法不足，其若觀諸自身處處弱勢之處境，對比於公務人員法制之完備，如何能不生公務人員係特權階級之印象？總之，勞保給付遲延利息之立法不作為，較諸公保條例相關規定，已屬憲法第七條所不容許之差別待遇。 |
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