大法官解釋 釋字第683號 |
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| 公佈日期：2010/12/24 |
| 解釋爭點 |
| 勞保現金給付未於收到申請之十日內發給不加計遲延給付利息，違憲？ |
| 大法官對於此類看法，也頗偏向支持法律保留原則之適用。例如本院釋字第五二四號解釋認為，全民健康保險為強制性社會保險，為公法關係之性質，且基於保險所生之權利義務，影響重大，故因適用法律保留及法律授權明確性原則。另外，也針對給付行政的特性，有放鬆適用法律保留的控制密度見解，如釋字第四四三號解釋也提及給付行政措施與限制人民權益者不同，故法律規範之密度可以更為寬鬆，但既然涉及公共利益重大事項，仍需有法律或法律授權之命令為依據。同時本院大法官解釋也多次提及：對於屬於不重要事項（細節與技術性的執行事項），亦可以無庸受到法律保留或法律明確性原則之拘束。 在釋字第四四三號解釋，大法官對於給付行政措施，認為已經涉及人民的權利義務事項，已有了放鬆的態度。但是若進一步針對：1.全然給予人民有利的權利事項，而無任何負擔及法律所無之限制；2.沒有牴觸平等原則；3.受規範的雙方非皆為人民，而受到不利拘束的一方厥為公權力時；4.法規範的有利於人民之措施，乃基於高度的公共利益，甚至高至憲法位階的保障（例如本案的源自憲法委託）時，則並非釋字第四四三號解釋所論及之對象，整個大法官過去涉及法律授權明確性與法律保留原則，都未有針對此類型案件作出相關的解釋。 故本號解釋原因案件正是滿足此四項特色的典型案例。本席認為在本號解釋原因案件所涉及的十日給付期限，既然是課予保險人—勞工保險局的限期給付之義務，而非如私法商業保險般的保險公司，並沒有增加人民的負擔，且相對人為行使公權力之機關時，即無庸採行最嚴格的授權明確性原則。上述所提及歷次大法官解釋，即有再加以補充的必要。本號解釋若能宣示此一原則，無疑是在我國公法學理邁出具有里程碑意義的一大步，也是標準的「領頭羊案例」（a leading case）。可惜已錯失良機矣！ 三、釋憲者的填補義務—憲法委託之要求 （一）憲法委託的意義 本席贊同本號解釋多數意見理由書（第一段）明白引述憲法第一百五十三條第一項：「國家應當制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。」以及第一百五十五條前段：「國家為謀求社會福利，應實施社會保險制度。」以及憲法增修條文第十條第八項所期待之國家應推行的社會福利政策，並認為此乃「憲法委託」。立法者有落實此一制度的義務。 按所謂「憲法委託」（Der Verfassungsauftrag），乃憲法明訂某種制度應當實現。而法治國家落實此一憲法所期待之制度與理念，恆需形成法律制度，故憲法委託即以立法者為主要的委託對象。因此「憲法委託」也等於「委託立法」的同義詞。 憲法對於立法者的委託，在各國憲法上並不鮮見。惟此期待立法者日後的立法作為條款，有何拘束力？方是憲法學重要的議題。在二次世界大戰前古典的憲法學理論，將憲法視為政治性的法。因此，未能重視憲法條文對所有國家機關，包括行政及司法機關都有拘束力。憲法期許立法者有所作為的條款，也只淪為一種宣示性質的「方針條款」（Die Programmvorschrift）。我國憲法第十三章基本國策的諸多規定，以及德國一九一九年威瑪憲法的相關規定，在我國早期與威瑪共和國時代的學界，都採此一見解。使得憲法內容僅管有此些冠冕堂皇的立法指示，但無助於督促、強迫立法者與執政者儘速採取實踐之步驟。 在二次世界大戰後憲法學界已經幡然改正，首先在德國實施基本法時代，即以憲法委託的概念取代方針條款。表明憲法的期待，並非無強制性、拘束力的訓示規定而已。憲法成為具有規範力的最高法規，即應當廢棄其所期待的價值與法律制度等於方針條款的屬性[5]。憲法委託既然期待立法者的作為，此時，立法者的不作為，即變成了「立法者的不法」（gesetzgeberisches Unrecht，legeslatives Unrecht），而和立法者以積極作為所造成的不法，也就是德國學者賴特布魯赫（G. Radbruch）的名言：「法律上的不法」（gesetzliches Unrecht），有異曲同工之處[6]。 憲法委託既然作為督促立法者應採取一定積極作為的憲法「訓令」，因此憲法委託必須十分明確與清晰，才能夠課予立法者有「必行」的義務，此便是德國學界所強調的「明顯保留」（Evidenz-vorbehalt）[7]。本號解釋多數意見所援引我國憲法及增修條文計有三個規定，都明確地肯定了立法者對於保護勞工的法律與政策，不得有疏忽與違背的憲法義務。也因此，憲法委託的條款，不僅課予立法者有一定的「行為義務」（Die Handlungspflicht），從而也產生了一定的「防衛義務」（Die Schutzpflicht）。立法者違反此一義務，權利受損之國民即可訴求釋憲機關的救濟[8]。 立法者明白違背憲法的委託，可以在程度上有嚴重的積極怠惰之完全不作為，到輕微怠惰、疏忽，所謂的「規範不足」，都可以包括在內。而救濟的方法，在實行司法釋憲制度的國家，即乃釋憲機關的職責—不論是利用法規審查或是人民憲法訴願之方式皆然—，藉以糾正立法者的積極作為與消極不作為的侵犯憲法之委託。 大法官在面對立法者此種違反憲法委託的情形，即應當視其違反情形輕重、牽涉人民範圍的多寡、侵犯權利與法益的重要性與種類、補救方式的可能性等‥‥‥，全盤斟酌可否限期要求立法者儘速立法或修法，抑或逕由大法官決定過渡措施，或是採行暫時處分。但無論如何，一旦確認立法者未有履行憲法委託之行為，即應以牴觸憲法而宣告違憲，則為最起碼的必要之舉。蓋不如此表明立場的宣示，無以宣示憲法規範之尊嚴[9]！本號解釋多數意見惜未能真正體會憲法委託概念的苦心孤詣，才會既言及保護勞工保險乃憲法委託於前，又對立法者「規範不足」的未明訂遲延利息條款於後的「違憲不作為」，不宣告違憲，而採行類同「方針條款」式的「籲請隨時檢討之」的結論之後，豈非虎頭蛇尾式的矛盾？ （二）大法官應有「填補法規範不足」的義務—可援引同一法規範的「滯納金」制度 立法者既然已經在本案中顯示出規範不足的現象，對於可歸責於保險人的遲延勞保給付，衡諸所有其他商業及社會保險法制，皆有給付遲延利息或他類似的賠償金之規定，對此明顯侵犯到被保險人勞工之公法上財產權利，大法官以憲法解釋的高度而言，斷不能以立法不作為予以漠視。而應當採行一定的填補功能。 大法官此項填補功能，亦即司法造法的一環，大法官可以採行自由幅度較大的「積極援引」，或是較為自制的「低度援引」。這種援引的法律依據，由母法的勞工保險條例第一條已有明確規定：「為保障勞工生活，促進社會安全，制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律。」顯見立法者已明白知道本法可能會有缺漏不足之處，即可由行政機關以施行細則定之（本法第七十七條）。在釋憲時，自可由大法官予以填補。 |
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