大法官解釋 釋字第683號 |
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| 公佈日期：2010/12/24 |
| 解釋爭點 |
| 勞保現金給付未於收到申請之十日內發給不加計遲延給付利息，違憲？ |
| 二、財產權利侵犯與權利救濟 （一）公法財產權之屬性 本號解釋已在解釋文中提到了勞工保險乃是以支付勞工或其受益人「現金給付」，以保障並維繫保險事故發生後之生活。勞工保險既然涉及「現金給付」，具有公法性質，即成為憲法公法上財產權之特徵，即無疑的已納入了憲法的財產權保障的範圍之內。 按憲法財產權的保障隨著國家任務的擴張，特別是國家由秩序行政邁向給付行政時代，財產權保障已經由自由主義法治國時代以保護私法法律秩序所形成的財產權為主要對象，逐步地將公法法規範所形塑出來的公法財產權納入，且其範圍日益擴張，以行政訴訟的案件增加與訴訟種類的多樣化，即可說明之。本來學界對於公法財產權的存在，並非沒有疑慮。反對者乃基於公法權利的多樣性與複雜性，認為萬一任何公法權利，只要與財產利益有所瓜葛，即可援引財產權來論究，如此一來將使得公法財產權的範圍與公法權利混同。但自從德國聯邦憲法法院成立的第一年，就提出所謂的「區別解決理論」（Die Lehre der differenzierenden Losung），認為公法權利中一旦已經含有財產權之特徵，從而使得權利人具備「類似私法財產權人之地位」時，就應該承認其擁有受到憲法財產權所保障的公法權利[1]。 日後德國聯邦憲法法院更進一步將上述這種具財產特徵的公法權利存在，侷限為必須因國民自己「勞務給付」或「資金」投入者，才取得公法財產請求權。前者可以以公務員的薪俸或服務年資等為例（同見我國大法官當年突破特別權力關係理論窠臼的釋字第一八七號解釋立論），後者明顯的便是以社會保險為例。故德國學界已經完全承認公法法規所構建的社會保險，是以人民投入相當的給付（保費）—即使此給付和商業保險的保險費完全由被保險人給付不同，例如勞保保費由雇主負擔佔大多數，政府也補助部分—，因此產生出來的期待權與請求權便具有典型的財產權特徵，而可以視為公法上財產權[2]。 如依此德國之理論，則本案原因案件所涉及的勞保給付，屬於典型的公法權利至明。故可受到憲法財產權理念的完全保護。吾人不能因為其乃公法所創、勞保保費亦由雇主或政府負擔過半為由，即剝奪其公法財產權「可保護性」。 （二）法律保留原則與公法財產權的關連 誠然，本號解釋多數意見並未將最高行政法院系爭決議納入審查範圍，從而未論及該系爭決議對於保險人十日內應發給勞保給付的效力問題，未連帶的論究系爭規定（勞工保險條例施行細則）所定下的「十日給付」期限，是否符合法律保留及法律授權明確性的問題。細查最高行政法院系爭決議之所以作出該十日給付的期限，並非強制性的法定給付期限，乃訓示性作業期限，立論即本於：「此乃重要事項，涉及人民權利義務，屬於法律保留之範疇，不容行政機關以施行細則的行政命令來予以規範。」此一見解也為釋憲原因案件之最高行政法院終局裁判所採納。 首先，如果先肯定上述見解是正確的，則因勞工保險條例中並未明定保險人何時應支付勞保給付之規定，那麼主管機關所制定系爭規定，即屬違憲而無效。本號解釋即不可對此根本已經違憲的系爭規定，卻因其立意合憲，即作出合憲的解釋。然而本號解釋多數意見且認為系爭規定十日給付乃符合憲法保障勞工權益之法規範，從根本上即否認本規定的違憲基礎。 主管機關對於母法未規定的勞保給付期限，利用母法第七十七條授權制定的施行細則中予以規定，當可符合母法的規定。按母法第一條已有「本條例未規定者，適用其他有關法律。」即指明了主管機關不僅「得」，且「應」援引其他有關法律的規定，填補母法規範不足之處，來構建更周延的法規範，以執行母法。故以欠缺法律保留原則否認主管機關規範勞保給付期限的效力，難令人贊同！ 其次可否爭議系爭規範牴觸授權明確性原則？母法第一條的規定「適用其他有關法律」似較模糊不清。這種立法模式雖然在國內並不少見，但也是屬於「立法怠惰」的一種模式，立法者不無偷懶之嫌，以法律發展先進之國家，例如德國為例，立法者在制定此類推條款時，即應當先替法律適用者「預想」可能適用哪一個法律的條文，而加以明定。否則採取這種模糊的準用規定，即無異等於「概括授權選擇準用」的規定。 故此時即應考慮到底應當適用哪一個法律？先決條件當為認定勞工保險的性質應為公法或私法。 由於勞工保險屬於社會保險，且為強制保險，故非一般商業保險可比，因此不是屬於私法性質，當可確定。這也是大法官的一貫見解。 依本院釋字第六Ｏ九號解釋認為屬於公法權利，同時認為關於勞工保險的給付履行等，涉及勞工之權利義務事項，應以法律或法律授權之命令予以規範。 但釋字第五九六號解釋（理由書第四段）則明確指出勞工請領退休金之權利屬於私法上之債權，亦為財產權保障之範圍。本號解釋乃論究勞動基準法所產生之勞動退休金權利，同時，該法也有規範勞工受領職業災害補償之權利（第六十一條），且該項權利不得讓與、抵銷、扣押或擔保等。該號解釋認為儘管勞動基準法規範雇主與勞工間的私法債權債務關係，但國家亦基於憲法第一百五十三條保護勞工之基本國策，利用立法手段來介入之，以要求雇主協力保護勞工之退休生活。 由上述涉及勞工保險給付（適用勞工保險條例），以及勞工退休金與職業災害補償金（適用勞動基準法），都屬於基於基本國策之立法，且都是強制性規範，理應都具備公法的性質。但是大法官在上述解釋卻作出區別判斷，認定一為公法，一為私法。這種對勞工所獲得的給付性質認定，尤其在勞保給付，也多半是災害補助，和職業災害補償金，都是給予勞工的給付，但卻有不同的法律屬性。乍看之下似乎頗為矛盾。但是該號解釋中，大法官乃著眼於勞動基準法所規定的勞工退休金與職業災害補償金的部分，都是雇主與勞工間的法定權利與義務關係，並未涉及到公權力機關，不同於勞工保險所生之給付關係，所以才將之視為私法債權關係，而未就上述退休金與補償金問題之外，涉及勞動基準法屬性來探究是否為公法或私法，是可理解也。 因此將勞保給付視為公法性質，並無爭議。有關母法規範不足之處，即應當由其他公法性質的社會保險法中之相關或類似規定，選擇類推適用之。 故由本法第一條的規定，再輔以本院大法官相關解釋的論述，足讓該法規範的適用者，可以預想到其他與勞保保險等社會保險有關之法律—主管機關當然不可援引與保險無關的法律規定，例如刑法或特別法—，故可扮演填補立法不足之角色。所以主管機關鑒於目前所有保險法制，都有規範給付期限之規定，從而以命令援引之，並沒有牴觸授權明確性原則所欲維護的「可預見性」原則。 誠然，本號解釋也觸及到在給付行政中，應否適用嚴格法律保留的問題。這一個屬於老生常談的問題，在行政法學之爭議，例如德國，早已超過半個世紀。我國亦然。以德國的經驗顯示，一旦沒有增加對人民法律所無限制及義務，同時，也服膺平等權的原則時，加上作為給付的國家資源「取來有自」—透過預算法案及國會表決等程序—，即並不必受到法律保留原則最嚴密之控制。這也是國家期待給付行政能夠盡可能付諸實踐，而不至存在於消極的「法律障礙」也[3]。不過，德國學界亦有不同的聲音，認為給付行政亦應當有完全法律之授權，與嚴格的法律保留原則，例如H. Maurer為其代表。這種擔心行政機關浪費公帑，甚至可能偏惠他人的謹慎作風，容易影響學界對此問題的判斷[4]。 |
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