大法官解釋 釋字第672號 |
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| 公佈日期：2010/02/12 |
| 解釋爭點 |
| 管理外匯條例等攜外幣出入境未申報應沒入規定違憲？ |
| 即連比本號解釋「儘速檢討」更嚴格二級的「定期失效」之釋憲決定—以本院大法官釋憲實務自釋字第二一八號解釋開始，已頻頻使用作為法律或命令與憲法牴觸的宣告模式，目的乃在維持法律秩序，俾使立法者或行政機關能制定符合憲政秩序之新的法規範—，都不能夠使得釋憲聲請人能夠符合行政訴訟法第二百七十三條第二項的再審聲請要件（即必須獲得本院大法官作出「立即失效」的違憲宣告方可），遑論本號解釋聲請人所獲得僅僅是「不定期檢討」之結果而已！ 而即使在獲得「定期失效」釋憲決定的聲請人方面，既然只有產生「燃燒自己，照亮他人」的釋憲結果，使得聲請釋憲有理，卻關上救濟之門，已經不能滿足個案正義。猶記得本院前院長翁岳生十二年前（民國八十七年一月二十三日）在釋字第四四五號解釋所提出的協同意見書時，已經抒發出「深感遺憾」的嘆聲[15]！翁前院長且期盼除了透過立法途徑解決之外，也建議研究有無可能透過大法官以解釋方式「自行創設」解決此一問題的辦法，來解決因修法程序延宕所引起之個案正義遭到忽視的弊病[16]。 在此不妨以個案正義的角度來討論本號解釋原因案件的救濟必要性問題。吾人暫且不論獲得「儘速檢討」的宣告外，就以「定期失效」，甚或開更大的門—許可「定期檢討」之宣告的聲請人，都可以提起再審的問題，專以本解釋原因案件所涉及的諸些違法後果：諸如系爭法律與系爭函令因違法而無效、承認系爭法律的一律沒入已違反比例原則，抑或應當容納寬減條款（行政罰法第八條第二項）適用之餘地‥‥‥，顯然都會導出應給予聲請人擁有個案救濟的機會。也許，在實施個案救濟的程序中，專門法院確認目前我國並非沒有合法依據的外幣與有價證券的申報與處罰規則，從而更正前審程序「適用法規錯誤」的見解，改採如本席所主張的—以洗錢防制法等特別法所形成的法制，同樣可以課予聲請人一定的申報義務，甚至可能運用較有彈性的衡平罰則。如此一來，即可能兼顧憲法保障人民財產權、比例原則，依法行政等的法治國家之基本原則。 四、結論—必先正己，而後正人 國家為了管制外匯，維持金融秩序，近年來世界各國且強調防止不法所得的洗錢行為，國家應當建立一套外幣管制的法制，自當具有合憲的必要性。但目的正確並不保證手段一定正確，此即德國諺語所稱的「目的不能使手段合法化」（Der Zweck heiligt das Mittel nicht）。然國家既然實施了法治國家制度，許多配合、甚至強制國家各機關來履行此成為法治國家的法律及法律原則，就必須毫不折扣地實行之。實施法治國家不僅僅是形式意義，且有一個實質的「決定力量」，此力量要求任何國家公權力行使必須遵守法律保留、授權明確性、比例原則等程序與實質上之要件。如果有所違反，國家必須承擔責任—負擔的大小應毋庸議。 這種國家必須嚴肅對待自己公權力行使的形式與實質合法性，也就是必須「嚴以律己」，公權力必須是「乾淨無瑕」（Clean Hands），才可以要求人民履行一定的義務。這正是古人所要求的：「必先正己，而後正人」。 由本號解釋與原因案件的爭議，可知系爭法律與函令間已有明顯的牴觸，已經早為主管機關所明瞭。然而聲請人歷經多次的行政救濟程序，被告主管機關也多次的提出洋洋灑灑之答辯，諸些辯解例如將法條明文的「會同制定」，改為「會商制定」；一再強調系爭函令已經註明了授權依據，即可滿足行政程序法相關程序規定‥‥‥。而不惟主要主管機關的財政部，一再將錯就錯的堅持，即連系爭法律明定併列為頒佈機關的中央銀行，亦「自卸兵甲」的承認此由會同改為會商，使得本有法定參與權的地位喪失，淪為會商、諮詢的次屬地位。 至於隨著民國九十六年洗錢防制法增加了外幣與有價證券的申報規定，從而產生了「覆蓋」的特別法效果，成為準據法。除了突顯出財政部的主導地位，降低了中央銀行之地位，與其他兩個新納入會商的國家機關，平屬於被諮商的對象。但法規的依據上，就必須反映出這種「特別法優先於普通法」之原則，從而系爭函令的立法依據，便必須改變為洗錢法第十條第二項之授權規定。此為法規立法的正確適用。亦即以新法的體制，亦即由洗錢防制法所建立的新的、且合法的申報與規範法制，已足以取代系爭法律與函令，本號解釋所涉及的原因案件與本號解釋並沒有慮及此「正軌」，反而在「老軌與偏軌」上奔馳，既捨實質合法性不顧，又獨在明顯的「形式不合法」的事實上，來導出合法性欠缺，違憲性不嚴重的結論。而在法學的推演上，不無「失焦」之憾！ 然而自洗錢防制法相關法律增訂後，遲至本號解釋作成前，相關機關的立場，不論是財政部關稅總局的行政訴訟答辯書（民國九十六年十二月十九日）、行政院金融監督管理委員會（民國九十九年一月六日金管銀外字第號Ｏ九八ＯＯ五七三五一Ｏ號函）以及中央銀行（民國九十八年十二月二十一日台央法字第Ｏ九八ＯＯ六一二八一號函），都一再堅持援用系爭法律與函令的正確性與合法性，而視新制定洗錢防制法於無物！又忘了其等曾二度會銜制定及修正此法授權所會銜公佈實施的「申報及通報辦法」[17]。何其矛盾與健忘之至！ 由本案的爭議可知，目前活躍於規範人民攜帶外幣出入境的「執法舞台」上，有三個要角在起舞：基於管制外匯條例（以及系爭函令）、洗錢防制法的「旅客或隨交通工具服務之人員出入國境攜帶外幣現鈔或有價證券申報及通報辦法」，以及基於關稅法授權產生的「入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法」，已形成「三規競合」的現象[18]。這顯示出我國的執法機關熱衷於制定新法規，而不作現有法規間「橫向協調」的功夫，以致於一個海關手上同時擁有三個法規，彷彿三頭六臂般「左右逢源」可順手實施管制，殊不知卻造成了「左手打右手」的現象，本號解釋原因案件「用錯法規」的窘象，顯然畢現矣！ 本號解釋多數意見雖然盱衡國家管制外匯的法制不可一日或缺，而極力寬待主管機關「儘速」修法的期限，其用心良苦，顧全大局，溢於言表。但釋憲聲請人也為之付出沈重的財產損失之代價！本號解釋卻未能跨出一大步，從比例原則與衡平角度來落實聲請人法律救濟的可能性，未能一償本院翁前院長十二年前的「深表遺憾」之夙願，本席也不禁引為憾事！ 看到本聲請案原因事實與訴訟爭辯過程、現實執法舞台上的「群規競舞」，本席不禁想起黎巴嫩著名的詩人紀伯倫（Kahlil Gibran）一首「論法律」的著名詩句[19]： 你們喜歡製造法律，更喜歡毀滅它們；正如同孩童在沙灘上玩耍，費勁築起一個沙堡後，又快樂地把它摧毀。 本號解釋原因案件是否正是反映了這種頻頻立法的「沙上築堡」？本席擔心，正如同海水即將捲走玩童摧毀的沙堡，民眾對我國法治前途之信心，是否也一樣隨之漂逝？ |
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