大法官解釋 釋字第672號 |
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| 公佈日期：2010/02/12 |
| 解釋爭點 |
| 管理外匯條例等攜外幣出入境未申報應沒入規定違憲？ |
| 至於申報程序，自然涉及到各種細節，也有一定的複雜性，類此細節性與執行性之規定，如未創設罰則義務，一向可由行政機關以行政規則的方式訂定之，甚且無庸法律明白授權為必要，已為本院過去解釋所肯認（可參見本院釋字第四三八、四七九、六五七、六五八號解釋）。 故人民既已有申報義務，及此「義務單純性」所導致的「義務與及罰則的可預見性」，而使得系爭法律雖有「空白授權」的外表，但實質上並非空白授權，也不會造成空白授權所造成「義務多樣性」，以及隨之而來的刑罰不明確的模糊狀態。故本席認為有必要再加一語來強調此種「門檻式」的授權及規範案件（外幣通關）之類型帶有人民「高度注意義務」的特性，並不當然牴觸法律明確性原則。 三、一律沒入罰則與比例原則之適用餘地 另外，本件解釋的原因案件主要訴求之一為針對系爭法律對未申報或申報不實的沒入罰則。此「一律沒入」的法律後果是否有不分案情輕重，以致於造成「情輕罰重」的違憲後果？本號解釋多數意見並未加以論究；其次，如果存有對當事人有利的考量的有利因素，在系爭法律第二十四條第三項毫無轉圜一律沒入規定下，能否適用行政罰法第八條第二項的規定？本號解釋多數意見、釋憲聲請書也未特別指明，但揆諸行政法院裁判書（最高行政法院九十八年度裁字第一二八號裁定）卻採否定說，本席認為對此重大的公法原理，不可淡然忽視，有一併加以澄清的必要。 （一）一律沒入規範是否牴觸比例原則？ 對於法律只規定一種法律後果（刑罰或行政罰）的合憲性檢驗，依本院過去解釋大致上採取兩種模式的判斷： 第一種模式為釋字第二六三號解釋。該號解釋針對當時懲治盜匪條例對擄人勒贖處唯一死刑（該法第二條第二項第九款）。即使綁匪善待肉票，仍不逃判決死刑的命運，致引起「情輕罰重」之弊害，已獲大法官所共認。但本號解釋亦認為在個案裁判時，法院可適用刑法第五十九條之寬減規定，具體個案仍可以引用刑法第三百七十四條第二項之規定。故宣告該唯一死刑之規定並不違憲。本號解釋乃借助系爭條文外的寬減條款，來消除系爭條文本身的違憲性，而非專就條文「自身之惡」來判斷，這種見解顯難認為無誤。 第二種模式為釋字第六四一號解釋，該號解釋針對菸酒稅法第二十一條之規定，對於該法實施前專賣的米酒，如未依原價出售，一律處以每瓶二千元之罰鍰，本號解釋認為「惟採劃一之處罰方式，於個案之處罰顯然過苛時，法律未設適當的調整機制，對人民憲法第十五條保障之財產權所為之限制，顯不符妥當性而與憲法第二十三條比例原則，尚有未符」，而宣告一年後該條文失效。 該第二種模式與本案解釋多數意見一樣，未援引系爭條文之外的行政罰法第八條寬減條款來予以判斷。而也未就單一罰則是否過當而嚴苛（每瓶二千元罰鍰），而作出判斷，乃就劃一處罰的結果，也就是數量上的累積，造成人民總體財產權負擔之沈重，來作出不合乎憲法財產權保障的結論。 本號解釋似乎與前兩者模式並不完全一致，反而是「第三種模式」。 本號解釋也同樣面臨兩個問題：第一，處以沒入之罰則及一律沒入罰則本身是否過苛的問題。對一定牴觸公共利益的行為，課予相對的法律責任，乃立法者的形成範圍。這種價值的判斷，不宜由司法院大法官來取代，以符合主權在民的民主原則。衡量對外幣的違規進出國境，應當給予何種罰則？各國法例標準不一。以國外制度而言，都多有課予行政罰與刑事罰，是為重度的罰則[14]。我國只採沒入的行政罰，而未有刑事罰，因此算是中度的罰則。至於其他國家也有不採刑事罰，也不採全額沒入，而是較輕微的以違規攜帶金額，裁處一定比例的罰則，例如中國大陸之中華人民共和國外匯管理條例（一九九六年一月二十九日發佈，八月修正）第四十二條規定：「違反規定攜帶外匯出入境的，由外匯管理機關給予警告，可以處違法金額百分之二十以下的罰款。法律、行政法規規定由海關予以處罰的，從其規定。」大陸最多課以百分之二十的罰款，算是屬於較低度的處罰。 我國的立法者對於這種只採行政罰而非刑事罰的用意，也當有顧及此種出入境攜帶外幣未申報或申報不實違規者不乏為旅客，如課予刑事罰責任，則訴訟程序的曠日廢時，必然給人民的人身及行動自由帶來極大不便，此種立法考量亦宜尊重。 第二，沒入罰本身既屬中度罰則，誠然立法者可以考量有無更輕度的裁罰必要，則屬於立法者的形成判斷。惟一律處以沒入，則是數量可能高達至人民無法負擔之程度，形成過苛之限制，參酌以本院釋字第六四一號解釋之立意，即留有本號解釋「師其意」的空間。惜本號解釋多數意見未能體會本院釋字第六四一號解釋的意旨，使得本號解釋不能夠賡續釋字第六四一號解釋精神，至為可惜。因此，借助於系爭條文之外的「寬減條款」就有其必要性。 （二）寬減條款—行政罰法第八條第二項的適用性 誠然，系爭法律第二十四條第三項的沒入規定，字面上並無衡平性質的彈性空間，這種立法例可能將造成「情輕罰重」的情形，而有違反比例原則之嫌，故其合憲性自有疑問。惜本號解釋多數意見未有此共議！然而本院大法官早在二十年前（民國七十九年）作出的釋字第二六三號解釋（雖然屢遭學界批評），但至少已經想出來援用刑法相關的寬減條款，來減輕此條文的僵硬惡性。本號解釋多數意見儘管不能夠進一步宣告這種一律沒入可能造成違反比例原則，但亦可退一步的確認—如聲請人一再於行政訴訟程序所援引，但遭到行政法院所反對—援引行政罰法第八條第二項之「因過失但情狀可憫」之規定，而可予酌以減輕罰則，來疏解不公的嚴苛性。 按行政罰法之立法目的乃是作為規範所有行政罰案件的準據法，除非個別法律有明文排除外，行政罰法的規定應拘束所有行政罰的案件，包括行政機關與司法機關在內，從而行政罰法第八條第二項寬減條文即有適用之餘地。行政法院拘泥於系爭條文的字面解釋，而採否認見解，即不免謬誤。 （三）個案救濟的必要性—翁前院長岳生十二年前的遺憾 而本號解釋多數意見於解釋理由書第五段中，雖已指摘系爭法律與函令的合法性有所欠缺，但並未宣布現行制度無效，僅輕度要求立法者「儘速修正」。其用意（如不以解釋文及解釋理由書之用語為限）可能基於此涉及每日數以萬計入出國境之中外人民的外幣申報制度，不可一日或缺，從而承認該系爭函令之其瑕疵為可容忍之程度而已，也因此未對於個案的可能救濟，給予特殊的關切。 本號解釋多數意見作出了儘速檢討系爭函令的決定，並未採行較嚴厲的「定期檢討修法」以及更嚴厲的「定期失效」宣告模式，屬於最輕度的警告性裁判。在這種最輕輕放過的「違憲審查」，釋憲聲請人再審所需的違憲宣告要件（行政訴訟法第二百七十三條第二項），即無從產生。 |
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