大法官解釋 釋字第672號 |
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| 公佈日期：2010/02/12 |
| 解釋爭點 |
| 管理外匯條例等攜外幣出入境未申報應沒入規定違憲？ |
| 但應依何法處罰？應依舊法的外匯管制條例（第二十四條第三項），抑或洗錢防制法第十條第三項？依洗錢防制法立法說明第六點所謂的「管理外匯條例第二十四條第三項本即得沒入，為免重複處罰，迭生困擾，本法就此不再另定罰則。」顯然對於「沒入」之罰則，認為不應適用洗錢防制法的新增規定，這種見解頗有錯誤。 洗錢防制法制定於民國八十五年，晚於系爭法律（早於民國三十八年已制定），雖然兩法所追求目的並不一致，但自從民國九十六年七月洗錢防制法增定的第十條規定，已經完全「覆蓋」過系爭法律與函令的規範事項。就以確定申報門檻的規定，財政部等四個機關已經會銜制定相關法規，並付諸實踐。同時，新法規範的範圍與牽涉層面更大，且彌補舊法（系爭法律）的不足，例如：對於未申報或不實的通告相關機關之義務。因此，不論就時間的較後，以及同一事件的重複規定，與更大的規範與覆蓋效果，都可以確定洗錢防制法第十條規定，已具有「特別法」的地位。以「特別法優先於普通法」的原則，人民出入境攜帶之外幣未依法申報或申報不實時，主管機關的處罰依據已由舊法移轉為新法。舊法相關的規定，尤其是第二十四條第三項的沒入規定，已形同失效。 （三）關稅法及相關法規的適用？ 不惟寧是，同樣的解釋，也可適用在目前實施的「入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法」（民國五十八年二月二十一日制定，九十八年七月二十二日修正）第七條第二項第二、三款亦有規定一萬美元上限的外幣與有價證券得免稅通關，並無庸申報，如依反面解釋，即有申報義務。然本「稅放辦法」的立法依據，為關稅法第四十九條第三項。按依該條項的規定所可免稅的範圍、數量及限額，以及通過程序等辦法，由財政部定之。但此專屬於財政部的確定權限範圍，只及於「旅客或船員等攜帶之自用行李物品」（第四十九條第一項第十四款、第十八款）。如果攜帶為外幣或有價證券，一般概念雖可屬於旅客攜帶之自用品（列為行李之一），但既然另有專門規範、管理攜帶外幣及有價證券出入境的法律，此規範「一般行李」的關稅法，及其授權制定的「稅放辦法」，即不可「越界」到確定規範「外幣與有價證券免申報上限」的「特別行李」之上。準此，財政部的「稅放辦法」關於免申報外幣與有價證券部分，只可視為「行政解釋」的條款而已。 （四）小結—確定洗錢防制法的規範基準法地位 由上文的討論可知，系爭法律第十一條後段的會同授權，並未被系爭函令所遵守，系爭函令的違法性，已形確定，此違法確定無從由事後的補正來予以挽救。但至洗錢防制法在民國九十六年七月新增定第十條後，財政部已經會同其他三個機關制定新的「申報與通報辦法」，取得了規定外幣與有價證券的申報門檻與相關程序的法律依據。財政部雖然復於洗錢防制法於九十八年六月修正，改為擁有「會商」的主導權力，但並未付諸實現。如以此時財政部擁有單獨制定外幣（有價證券）申報門檻的權限，系爭函令倘也依據此權力而制定，即可免除了與系爭法律第十一條後段不一致的弊病，從而取得了規範的合法性。當然前提要件為系爭函令（第二條）必須將授權依據改為洗錢防制法第十條第二項，而非系爭法律第十一條規定。 二、系爭法律的授權明確性問題 誠然，系爭法律第十條後段，甚至洗錢防制法的相關規定（第八條至第十條）都有授權由主管機關決定人民申報義務的外幣數額的門檻，違反時可以課與沒入之處罰。在法律已經許可課與人民申報義務（以及金融機構等發現洗錢等事件的通報義務等），而授權行政機關來具體化此申報義務的細節，是否即屬於法治國家原則所禁止的「空白授權」？本號解釋多數意見肯認系爭法律的授權，並不違反法律明確性原則，然未為任何說明其理由。本席認為尚有論述之必要。爰補充若干論述，以申其義。 按本院大法官解釋已有數十號解釋涉及到立法空白授權的禁止。其理由乃牴觸法治國家的法律明確性原則。就以行政罰而論，本院大法官解釋早在釋字第三一三號解釋便指出：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨」。本號解釋原因案件對於聲請人的沒入處分，便是典型的行政罰，即有本號解釋原則的適用。 特別是如果法律對於如何構成行政罰的要件，不予以詳盡規定，而委由行政機關以命令定之時，例如法律僅泛泛規定：「違反本法所為禁止、停止或限制命令的，處‥‥‥者」。即可能造成人民違規義務的多樣性與不確定性。此亦是本院釋字第五二二號解釋所指摘的重點。 至於系爭法律只授權由行政機關來規定出入國境攜帶外幣者，達到一定的金額時，須有申報的義務。此項規定是否過於模糊、不確定，從而相關的授權規定即屬違反授權明確性原則？以本院歷來解釋（釋字第四三二、第五二一號），認為只要：「有關受規範者之行為準則及處罰，其立法使用抽象概念者，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認」，即不違背上述授權明確性的原則。 誠然，法律明確性原則禁止空白授權，防止人民無從預料其應遵守的法律規範內容何在，造成權利義務的不確定性。就本號解釋原因案件而言，系爭法律明白規定人民攜帶外幣出入境，即應負有申報之義務，違反者將承擔沒入的法律責任。就此規定而言，已經十分清楚，並無讓人民權利義務陷於模糊不清的狀態。而在此最起碼的申報義務外，授權行政機關一定的便民考慮，許可一定金額以下的人民無庸申報，也是法治國家值得讚許之立法政策。故行政機關獲得授權決定申報的門檻，也表明了在門檻之下的免除申報義務。符合比例原則之考量。 至若人民可否認定行政機關擁有申報門檻決定權，且可隨時變動，造成「浮動門檻」，即會侵害其「可預見性」之權利？如吾人認為，依今日頗為流行的「世界地球村」概念，任何人民出入其他國家國門的機會已極為頻繁。遵守各國的法律、尊重其文化與風俗，以及特別注意各國海關規定，已成為「世界公民」最起碼的「公民與道德」之素養。無一例外者，在通過各國的海關時，都必須申報所攜帶之外幣或物品（菸酒等），以及小心注意各個國家管制進口之物品，由歐洲國家禁止的食品，到回教國家嚴格取締的豬肉、情色資訊‥‥‥等有關文化與宗教禁忌的私人物品，人民（包括國民）出入海關並無太大的行為自由可言。故於出入境時，人民自應當對攜帶最寶貴的物件—本國及外國貨幣，應如何履行申報義務，寄以最大的關注。故行政機關經法律授權來「確定」此義務的實施—最明顯的莫過於申報門檻，並沒有增加人民法律所無的義務，也不會造成人民「可預見性」的「突然襲擊式」的傷害。 |
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