大法官解釋 釋字第672號 |
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| 公佈日期：2010/02/12 |
| 解釋爭點 |
| 管理外匯條例等攜外幣出入境未申報應沒入規定違憲？ |
| （二）特別法優先普通法的原則—洗錢防制法的「特別法地位」 由系爭法律第十一條後段的規定，明顯的與系爭函令不一致，造成外匯主管機關現行外幣出關申報制度陷入違憲爭議之泥沼之中。然本席以為上述的論點已走上岐路，應改弦更張的尋出本問題的準據法即洗錢防制法之特別規定—來予以詮釋。 按現行洗錢防制法（九十八年六月十日修正）第十條有如下之規定： 旅客或隨交通工具服務之人員出入國境攜帶下列之物，應向海關申報；海關受理申報後，應向法務部調查局通報： 一、總值達一定金額以上外幣現鈔。 二、總面額達一定金額以上之有價證券。 前項之一定金額、有價證券、受理申報與通報之範圍、程序及其他應遵行事項之辦法，由財政部會商法務部、中央銀行、行政院金融監督管理委員會定之。 外幣未依第一項之規定申報者，所攜帶之外幣，沒入之；外幣申報不實者，其超過申報部分之外幣沒入之；有價證券未依第一項規定申報或申報不實者，科以相當於未申報或申報不實之有價證券價額之罰鍰。 這是洗錢防制法在民國八十五年十月二十三日制定時所未有之規定，而是在民國九十六年七月十一日所增訂新的條文。而比較此一條文與系爭法律及函令的規定，得知有重大之同、異之處，可檢陳如下： 1.同樣拘束的對象：旅客或隨交通工具服務之人員。 2.同樣的申報機關：應向海關申報。 3.範圍較大的申報範圍：除總值達一定金額以上外幣現鈔外，尚及於有價證券。 4.受理申報及其他處理事項的授權規範，改由財政部「會商定之」：由財政部「會商」法務部、中央銀行、行政院金融監督管理委員會定之。 上述四點最主要的同、異之處，乃是將申報範圍及於有價證據。而更重大的改變，乃是將本系爭法律第十一條後段的由財政部與中央銀行會銜發佈的申報程序規範，增加兩個參與的國家機關（法務部及行政院金融監督管理委員會），同時，加重了財政部的主導權力，明顯地不再使用「會同」或「會銜發佈」的用語，反而使用更彈性與不要式的「會商」，從而，取得了財政部主導申報規定的權限。 洗錢防制法在九十六年七月為此增定時，其立法理由第二點已經提及： 此乃呼應國際金融反洗錢特別工作小組（Financial Action Task Force on Money Laundering簡稱FATF）第十九項的建議，各國應當急速將有價證券列為防制洗錢的重要對象，並將貨幣與金融的通關，建立更嚴密的監控體制。因此，此新法的增定，可彌補系爭法律並未管制有價證券的疏漏。 對於申報的具體操作問題，由於實務上有價證券範圍甚大，為避免妨礙國際金融交易及商務往來，而有詳盡規範之必要。在九十六年七月十七日新增定本條文第二項的規定，原本為：「前項之一定金額、有價證券、受理申報與通報之範圍、程序及其他應遵行事項之辦法，由財政部會同法務部、中央銀行、行政院金融監督管理委員會定之。」易言之，仍和系爭法律的規定一致。為此，財政部、法務部、中央銀行、行政院金融監督管理委員會於九十七年五月八日會銜頒佈一個「旅客或隨交通工具服務之人員出入國境攜帶外幣現鈔或有價證券申報及通報辦法」[12]，且於九十八年五月十八日再度會銜修正該辦法第四條[13]。依該第四條的規定：「旅客或隨交通工具服務之人員出入國境，同一人於同日單一航次攜帶下列之物，應依本辦法之規定向海關申報；海關受理申報後，應依本辦法之規定向法務部調查局通報。一、總值逾等值一萬美元之外幣現鈔。二、總面額逾等值一萬美元之有價證券。」 此由財政部等四機關會銜發佈的「旅客或隨交通工具服務之人員出入國境攜帶外幣現鈔或有價證券申報及通報辦法」之制訂依據乃是洗錢防制法第十條第二項（見該「申報及通報辦法」第一條）。而比照上述該「申報及通報辦法」第四條之規定與洗錢防制法第十條第一項之規定，幾乎完全一致，唯一差別者乃是依循同條第二項所為的申報門檻的確定—一萬美元的外幣現鈔及有價證券。 故由洗錢防制法第十條第二項之規定，以及財政部等四機關隨後會銜通過的「旅客或隨交通工具服務之人員出入國境攜帶外幣現鈔或有價證券申報及通報辦法」，已經滿足了申報門檻確定的法定程序，並構建了另一套比系爭法律及函令更完善及合法的申報與管理法制。質言之，我國有了二套（一套合法，一套不完整、不合法）規範同一事項的法規命令。 另外在財政部等四機關會銜修正上述「申報及通報辦法」後，不到一個月的時間，立法院又在民國九十八年六月十日修正洗錢防制法時，再將本條文第二項的「會同」修正為「會商」。依其立法理由第二項的說明：「修正條文第七條及第八條有關法規命令之訂定，皆僅要求採『會商』方式，爰配合酌修第二項，使臻一致」。但財政部等四機關並未有立刻改採這種新的頒佈模式，上述「通報辦法」仍然延續實施至今。 這一段說明，特別是在洗錢防制法第七條（金融機構對於達一定金額以上之通貨交易等，受理申報之範圍及程序，由中央目的事業主管機關「會商」法務部、中央銀行定之）及第八條（金融機構對疑似犯洗錢之交易，應向法務部調查局申報，其範圍及程序，由中央目的事業主管機關「會商」內政部、法務部、中央銀行定之），都是「會商」的模式。而說明理由中使用的「僅」字，更是「畫龍點睛」指出了主要授權的機關為財政部。因此，現行洗錢防制法已經確認了財政部掌管外幣及有價證券的入出國境申報事宜，具有接近「獨佔式」之主管機關的地位。 更值得注意的是：關於洗錢防制法新增規定，與系爭法律重複規定的問題。立法理由第六點亦有詳盡的說明： 惟有關攜帶外幣出入國境，未向海關申報或申報不實者，管理外匯條例第二十四條第三項本即得沒入，為免重複處罰，迭生困擾，本法就此不再另定罰則。然我國現行法律就有關攜帶有價證券出入國境者，尚無規範，實不符國際組織之建議，自應由中央銀行儘速針對攜帶有價證券出入國境未申報或申報不實者，訂定適當罰則，以回應國際之要求。 上述說明洗錢防制法不再制定罰則的理由，說明未申報或申報不實，依系爭法律的規定「即可」沒入。同時洗錢防制法第十條第三項也已規範，對違規部分之外幣的沒入，但增加了有關有價證券的沒入部分。故針對同一個未申報與申報不實的攜帶外幣，即存在兩個法律的處罰，而其罰責完全一致。故為避免一事二罰，只能適用其中一法的規定。 |
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