大法官解釋 釋字第672號 |
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| 公佈日期：2010/02/12 |
| 解釋爭點 |
| 管理外匯條例等攜外幣出入境未申報應沒入規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 陳新民 你們喜歡製造法律，更喜歡毀滅它們；正如同孩童在沙灘上玩耍，費勁築起一個沙堡後，又快樂地把它摧毀。黎巴嫩詩人‧紀伯倫 為使政府得掌握外匯資金進出與外匯收支動態，因應瞬息萬變之金融情勢，並得適時採取必要之措施，以穩定金融及經濟，本號解釋多數意見認定管理外匯條例（以下簡稱系爭法律）第十一條關於攜帶外幣出入國境須申報的制度，係管理外匯之必要手段，應不違憲。而系爭條文第十一條後段「（應報明海關登記），其有關辦法，由財政部會同中央銀行定之」的授權命令，並不違反法律明確性原則，本席敬表贊同。 然而對於申報義務的門檻金額辦法，本號解釋多數意見已批評財政部中華民國九十二年三月二十一日台財融（五）字第Ｏ九二五ＯＯＯＯ七五號令（以下簡稱系爭函令），並不符合系爭法律第十一條後段，以及行政程序法的相關規定，並宣告應儘速檢討改進。此項見解本席認為未能重視法規命令制定的合法性要求，非能靠事後的補正與其他考量所能彌補之。本席認為如此重大程序瑕疵，即應失效。而非如多數意見的「儘速檢討改進」。 次而，本席亦認為本聲請原因案件適用法律錯誤—亦即：應當體認洗錢防制法在民國九十六年新增定第十條規定，已經形成特別法，覆蓋原有的系爭法律的規定，故可以作為規範人民攜帶外幣出入境之依據。 復以系爭法律第二十四條第三項一律沒入的行政罰，並未賦予任何彈性衡量個案的輕重，可能造成「情輕罰重」的違反比例原則之後果，與本院過去相關的解釋並不一致；而能否援引寬減條款（行政罰法第八條第二項）的問題及有無可能維護個案正義、對提起救濟可能性的問題再予以著墨分析，本號解釋多數意見皆未加以斟酌。本席爰提起不同意見書，以澄清上述諸些疑慮。 一、出入境攜帶外幣「申報管理辦法」的制定合法性疑義—眼花瞭亂的「政出三門」？ 到底我國對於人民出入國境持有外幣的管制法制，應當依何法律、由何機關來予確定應申報的門檻與規範申報的細節，易言之，何為「基準法」的問題。由本號解釋多數意見及所涉及的原因案件，似乎都只專注在管理外匯條例之上。但細究此問題，尚牽涉到洗錢防制法及關稅法，相互法規糾纏、盤根錯節，令人眼花瞭亂。本席認為有必要作一個徹底的體檢，來釐清此一混雜的規範體制。 （一）管制外匯條例為規範之基準法？—兼論可否將申報辦法由「會銜發佈」（財政部與中央銀行）改為「會商後單獨發佈」所取代？ 系爭法律第十一條規定：「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出入國境者，應報明海關登記；其有關辦法，由財政部會同中央銀行定之。」系爭法律第二十四條第三項規定:「攜帶外幣出入國境，不依第十一條規定報明登記者，沒入之；申報不實者，其超過申報部分沒入之。」毫無疑問地構成系爭法律的申報義務之違背，及構成沒入法定要件者，需繫於系爭法律第十一條後段的「法定辦法」，欠缺此辦法，即「徒法不足以自行」。系爭法律即成為一個「必待填補不可」的法律（erfullungsbedurfiges Gesetz），如果未透過法規命令予以填補，該法律即無法實施[1]。 該法定辦法應當由財政部會同中央銀行定之。因此，唯有兩個國家機關的「合意」，不僅是實質上，甚且必須在形式上的「合意」，才能使整個沒入的制度合法實施。 本號解釋理由書於第二段卻不強調此重要性，也未加懷疑即肯定財政部獨立頒佈此一管理辦法的目的正當性，只在解釋理由書第五段提及系爭函令未符合授權意旨。 按系爭函令未經由中央銀行會同頒佈的事實，於原因案件的行政訴訟過程中，始終未被財政部所否認，反而提出兩個振振有詞的理由： 第一個理由：系爭法律第十一條乃是財政部頒佈法規命令之授權條款，係對多數不特定人民，就一般事項所為抽象之對外發生法律效果之規定。系爭函令列明其法律授權之依據，即已符合行政程序法第一百五十條之規定。 第二，行政院金融監督管理委員會曾函覆表示：財政部金融局曾行文中央銀行，經表示該系爭函令乃「財政部經洽會中央銀行外匯局意見後」始發佈，因此取得了中央銀行的同意，也因此系爭法律第十一條後段之「會同」，實乃「相互研商」而言。[2] 前述第一個見解並無疑問，按申報的管理與程序規定，乃典型的法規命令，須有一定的授權與法規性質，自不待言。然第二個見解將法律明白的「會同授權」改為「獨自授權」，乃明顯的違反立法者授權意志。 按立法者得授權行政機關制定補充或執行性質的法規命令。這種授權得授權單一行政機關或多數行政機關，在後者的情形所制定的法規命令，即稱為「共同式法規命令」（Kollektiv-Rechtsverordnung）[3]，或是「會同式法規命令」（Gemeinsame Rechtsverordnung）[4]，立法者既然為會同法規命令的授權，一定是基於職權的重疊或相互關連，以及寓有「相互牽制、監督」的用意，否則這種會同授權的立法模式，會侵犯「橫向分權」的原則。 我國行政程序法雖然沒有明文提及此種會同式法規命令的發佈，應當以會銜發佈為原則，但行政程序法也並非沒有預期到會同制定法規命令的問題。最明顯乃關於法規命令的擬定預告程序（行政程序法第一百五十四條第一項第一款）以及聽證會之公告（同法第一百五十六條第一項第一款），都規定此刊載事項中，應訂明擬定行政機關之名稱，「其依法應由數機關會同擬定者，各該機關之名稱」，顯見已將會同機關列入擬定法規的行政機關之一。無獨有偶，行政程序法第一百五十七條第二項也規定：「數機關會同訂定之法規命令，依法應經上級機關或共同上級機關核定者，應於核定後始得會銜發布」。本項的規範重心雖然在於「核定的必要性與程序」，但最終的「會銜發佈」，也指明了會同式法規命令必以會銜發佈為程序合法之要件，至於須否經核定程序，則另「依法」來決定之[5]。 由上述三個條款的規定，已經明確地規範共同式法規命令的會銜發佈之必要性，故絕非「立法者之疏漏」！ |
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