大法官解釋 釋字第793號
公佈日期:2020/08/28
 
解釋爭點
1.政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例是否違反憲法保留?
2.同條例第2條第1項規定,是否違反憲法增修條文第3條第3項及第4項規定?
3.同條例第2條、第8條第5項前段及第14條規定,是否違反權力分立原則?
4.同條例第4條第1款規定,是否違反憲法第7條平等原則?
5.同條例第4條第2款規定,是否違反法律明確性原則、平等原則及比例原則?又同款後段規定,是否違反法律不溯及既往原則?
 
 
解釋意見書
部分協同意見書:
大法官 蔡明誠 提出

本號解釋主要爭點在於政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例(下稱黨產條例)中,涉及明定不當黨產處理委員會(下稱黨產會)不受中央行政機關組織基準法(下稱組織基準法)規定之限制(黨產條例第2條第1項,下稱系爭規定一)、得主動調查認定政黨之附隨組織及其受託管理人(黨產條例第8條第5項前段,下稱系爭規定二)、公開之聽證程序(黨產條例第14條,下稱系爭規定三)、政黨之定義(黨產條例第4條第1款,下稱系爭規定四)及附隨組織之定義(黨產條例第4條第2款,下稱系爭規定五)進行憲法審查。本件雖具有高度政治性,但其涉及之具體法律規範審查具有憲法上重要性,故受理本案,並進行實體審查,可資贊同。惟本號解釋就若干憲法原則,例如憲法保留、個案立法禁止與特殊類型法律,及附隨組織定義規定之法律明確性等論述,仍有再推敲之必要。爰提出部分協同意見書如下:
一、憲法增修條文第3條第3項、第4項與系爭規定一合憲性之問題
憲法第61條規定:「行政院之組織,以法律定之。」憲法增修條文第3條第3項及第4項規定:「(第3項)國家機關之職權、設立程序及總員額,得以法律為準則性之規定。(第4項)各機關之組織、編制及員額,應依前項法律,基於政策或業務需要決定之。」組織基準法係依憲法增修條文第3條第3項制定。憲法增修條文第3條第3項及第4項於86年第四次修憲增訂時,仿日本行政組織之改革,將機關組織之員額等加以規定,並於此範圍內,俾各機關得按實際需要而為彈性之調整。前述增修部分,雖有規範鬆綁之目的,但其既已作為制定中央組織基準法之準則性規範依據,且已據此制定組織基準法,各行政機關自有遵守相關組織準則性規範之必要,若未如此,應受前述憲法規定之審查。縱認憲法增修條文上開規定,係於立法者以法律建構個別行政組織之權限外,增加其就行政組織之一般性、框架性立法權限,但並未剝奪立法者制定單獨組織法或兼含組織法規定之法律之權限。惟即便如此,亦應明確規定何種基準法之條文不受限制,系爭規定一卻泛稱黨產條例之主管機關,不受組織基準法規定之限制。如此幾乎等同於全面性排除依憲法增修條文第3條第3項所制定之組織基準法之適用,導致同條第4項所稱「各機關之組織、編制及員額,應依前項法律」之憲法文義(Wortlaut)及意旨(Sinn),形同具文之疑慮。是系爭規定一之排除適用組織基準法,即不受組織基準法規定之限制,內容過於寬泛,實有商榷之餘地。
二、憲法保留之適用問題
「憲法保留」是否係屬憲法原則,抑僅屬於學理上之概念,頗值得學理[1]及實務上再深入探究。本院釋字第392號解釋「憲法第八條關於行使逮捕、拘禁、審問、處罰權限之規定具有憲法保留(Verfassungsvorbehalt)之性質」,釋字第443號解釋就層級化法律保留之論述中,曾採用憲法保留之用語,認為「關於人民身體之自由,憲法第八條規定即較為詳盡,其中內容屬於憲法保留之事項者,縱令立法機關,亦不得制定法律加以限制(參照本院釋字第三九二號解釋理由書)」,可資參考。
另比較德國法有關憲法保留之概念及理論[2],在德國學理上有區分個別憲法保留(Einzelne Verfassungsvorbehalte)與一般憲法保留(或稱國家活動之憲法一般保留;Ein allgemeiner Vorbehalt der Verfassung für Staatstätigkeiten)。德國基本法第87條之1第2項明定有關非屬國防目的之派遣軍隊[3],此被歸屬於個別憲法保留。另非屬於憲法明定之保留事項,並不排除其他憲法內在保留之事項,歸屬於一般憲法保留。有將憲法保留,納入法律保留(Vorbehalt des Gesetzes)之概念中,基於憲法優位性,其係不成文限制條款之形式存在(die Existenz ungeschriebener Schrankenklauseln)。[4]
本號解釋肯認結社團體財產之使用、收益及處分,應受憲法第15條財產權之保障,與其存續、運作及發展息息相關者,亦受憲法第14條結社自由之保障,並認黨產條例規範政黨財產之移轉及禁止事項,不涉及違憲政黨之解散,亦未剝奪政黨賴以存續、運作之財產,非憲法所不許。惟政黨政治屬於現代民主共和國(憲法第1條)之重要基石,擁有國會多數之單一執政黨或少數聯合執政之政黨利用國會多數立法手段,制定不當影響特定相對政黨之存立及活動之法律,從歷史發展觀之,雖屬特例,將來卻未必不會再發生此現象,既揭櫫自由民主憲政秩序維護,立法者所制定之法律或行政機關之法律提案,如係涉及足以影響政黨政治或特定政黨存立或活動,必定對於自由民主體制造成重大影響。本號解釋原因案件涉及適用黨產條例之結果,攸關政黨及附隨組織所屬之財產是否被推定為不當取得之財產,進而受到調查及處理,可能涉及導致影響政黨之存立及活動,故其應歸屬於特殊結社自由保障之範疇。因此,本院解釋進行憲法審查時,實不容忽視憲法保留原則之適用可行性。
三、個案立法禁止原則與所謂特殊類型法律之問題
個案立法禁止(Verbot der Einzelfallgesetzgebung)或稱一般性要求(Allgemeinheitsgebot)[5]原則,未於我國憲法所明定,但比較於德國基本法第19條第1項[6]規定限制基本權之法律或法律授權,應具一般性(allgemein),不得僅適用於個別事件。[7]亦即法律為一般抽象普通之規制(im Allgemeinene abstrakt-generelle Recgelungen),於訂定法令時,須為抽象普通之規制。反之,行政機關為行政處分,具有個案規制之性質。前述個案立法禁止,係為禁止基本權干預之個案法律(grundrechtseingreifende Einzellgesetze),據此不允許僅適用於單一或多數特定之人之個人法律(Einpersonengesetze)。前述德國基本法第19條第1項規定,係屬基本法第20條第2項第2段所呈現之權力分立原則(Gewaltenteilungsprinzip)之具體化,同時具體化一般平等原則。[8]在德國,此個案立法禁止之一般性要求,實務上相對較少意義。[9]於聯邦憲法法院訴訟中主張,到目前並未有成功之案例。[10]其中有係因若干法律涉及措施性法律,而例外不適用個案立法禁止原則。
 
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