大法官解釋 釋字第793號 |
|---|
| 公佈日期：2020/08/28 |
| 解釋爭點 |
| 1.政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例是否違反憲法保留？ 2.同條例第2條第1項規定，是否違反憲法增修條文第3條第3項及第4項規定？ 3.同條例第2條、第8條第5項前段及第14條規定，是否違反權力分立原則？ 4.同條例第4條第1款規定，是否違反憲法第7條平等原則？ 5.同條例第4條第2款規定，是否違反法律明確性原則、平等原則及比例原則？又同款後段規定，是否違反法律不溯及既往原則？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 蔡烱燉 提出 本號解釋理由書[1]認為，政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）並未明定不當黨產處理委員會（下稱黨產會）之機關層級，致其究屬行政院所屬二級或三級獨立機關，不免令人產生疑義。有鑑於制定在後，與黨產條例同屬處理轉型正義問題之促進轉型正義條例（下稱促轉條例），即於該條例第2條第2項明定促進轉型正義委員會（下稱促轉會）為行政院所屬二級獨立機關，與黨產條例明顯不同；而黨產會主任委員與促轉會主任委員，均屬特任，外觀上極易令人解讀為黨產會亦為行政院所屬二級獨立機關；又促轉會委員係由行政院院長提名經立法院同意後任命之（促轉條例第8條第1項參照），而黨產會委員則由行政院院長派（聘）之（黨產條例第18條第1項參照），兩者之立法體例與委員任命模式亦有欠一貫。衡諸黨產條例涉及國家民主轉型之重要事項，且黨產會肩負實現建立政黨公平競爭環境以落實轉型正義之重要憲政任務，立法者如能適時修正黨產條例，明定黨產會之機關層級，應屬較妥；如改列為二級獨立機關，則應參照中央行政機關組織基準法（下稱組織基準法）規定其成員人數及任命程序，以消除上述疑慮，並使相關立法間更為一致。 本號解釋理由書之前開論述，本席敬表贊同。不過本席認為，對於黨產會之機關屬性及層級、黨產條例立法過程中對相關事項之討論，及未來對相關事項之修法建議等，尚有進一步闡述之必要。因而提出協同意見書，就以上事項略作補充。 壹、黨產會機關屬性之爭議—黨產會是否為行政院所屬獨立機關？ 行政院所屬獨立機關，如中央選舉委員會（下稱中選會）、公平交易委員會（下稱公平會）、國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）、促轉會及國家運輸安全調查委員會(下稱運安會)，或於行政院組織法相關條文[2]，或於各該委員會組織規範之相關規定[3]中，明定其為獨立機關。相較之下，與促轉條例同屬處理轉型正義重大事項之黨產條例，卻未明文規定黨產會為獨立機關，亦未言明黨產會的機關層級，不免讓人對黨產會之機關屬性及層級產生質疑。基於上開疑惑，本院於中華民國109年7月13日函請行政院就黨產會相關組設事項提供意見[4]，依行政院109年7月24日復本院函附件「行政院人事行政總處就不當黨產處理委員會組設事項之意見」之說明，行政院人事行政總處認為，依組織基準法第3條第2款及黨產會組織規模及業務性質，其相當於行政院所屬三級獨立機關[5]。 中央獨立機關之定義，規定於組織基準法第3條第2款：「本法用詞定義如下：⋯⋯二、獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」另參照同法第21條第1項規定：「獨立機關合議制之成員，均應明定其任職期限、任命程序、停職、免職之規定及程序。但相當二級機關之獨立機關，其合議制成員中屬專任者，應先經立法院同意後任命之；其他獨立機關合議制成員由一級機關首長任命之。」根據上開規定可知，獨立機關之性質並不因其屬二級機關或三級機關而有所改變，重點在於該機關是否可公正獨立行使職權。換言之，根據上開規定，只要依據法律獨立行使職權之合議制機關，即屬中央獨立機關，且獨立機關成員之任職期限、任命程序、停職、免職之規定及程序等事項，須於相關組織法律[6]中明定。 黨產條例第20條第1項規定黨產會委員於任期中不得參與政黨活動，並應超出黨派之外，依據法律公正獨立行使職權；同法第18條第3項限定黨產會委員之資格（具相同黨籍者，不得超過委員總額三分之一）。黨產條例上開規定明確宣示並落實黨產會行使職權之獨立性。同法第22條規定黨產會委員會議之召開，顯示黨產會為採行合議制之機關。同法第18條第1項規定黨產會成員之固定任期及由行政院院長派（聘）之任命程序。同法第20條第2項、第21條及第22條第2項第2款分別規定黨產會委員免職之事由及程序。 若依上開黨產條例及組織基準法相關規定，似可認定黨產會性質上為組織基準法第3條第2款所規定之中央獨立機關。惟黨產條例既未明定黨產會為獨立機關，且黨產條例第2條第1項規定黨產會之組織不受組織基準法規定之限制，概括排除組織基準法之適用[7]，因而黨產會是否為獨立機關，難以逕依上開組織基準法規定為判斷[8]。論者有認為黨產會之屬性接近獨立機關[9]，亦有認定黨產會不屬獨立機關[10]。由此可見，黨產條例並未明定黨產會為獨立機關，且概括排除組織基準法適用之結果，導致外界對黨產會之獨立性產生爭議。立法者日後修法時，宜於黨產條例明定黨產會為行政院所屬獨立機關，並修改黨產條例第2條第1項概括排除組織基準法適用之規定，以平息外界對黨產會屬性之爭議。 貳、黨產會機關層級之爭議—黨產會為中央二級或三級獨立機關？ 行政院組織法第9條規定，行政院常設之二級獨立機關為中選會、公平會、通傳會；促轉條例第2條第1項排除上開行政院組織法規定及組織基準法第32條[11]規定之限制，於促轉條例第2條第2項前段明定促轉會為行政院所屬二級獨立機關。組織基準法第21條第1項但書規定：「但相當二級機關之獨立機關，其合議制成員中屬專任者，應先經立法院同意後任命之；其他獨立機關合議制成員由一級機關首長任命之。」另依組織基準法第18條第2項前段規定，一級、二級機關首長列政務職務。參照上開組織基準法第21條第1項但書前段規定、第18條第2項前段規定及此等二級獨立機關組織規範之相關規定[12]可知，二級獨立機關委員「由行政院院長提名經立法院同意後任命之」，且此等二級獨立機關之主任委員，皆為政務職務，為特任官。 相較之下，行政院組織法及組織基準法[13]中並無三級獨立機關之用語[14]。依運安會組織法第1條規定，運安會為中央三級獨立機關；同法第3條第3項規定，運安會主任委員、副主任委員及專任委員由行政院院長任命，其餘委員由行政院院長就有關機關人員或學者、專家分別聘（派）兼之。換言之，運安會委員之任命程序，符合前開組織基準法第21條第1項但書後段之規定。至於三級獨立機關首長之職務，依組織基準法第18條第2項中段規定，三級機關首長除性質特殊且法律有規定得列政務職務外，其餘應為常務職務。由上開組織基準法第21條第1項但書後段、第18條第2項中段規定，及前開運安會組織法相關規定可知，中央三級獨立機關之任命僅須行政院院長為之，毋庸國會行使同意權予以確認，且中央三級獨立機關之首長，若法律有特別規定，得為政務職務。 |
| < 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 > |
填單諮詢
最新活動