大法官解釋 釋字第793號 |
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| 公佈日期：2020/08/28 |
| 解釋爭點 |
| 1.政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例是否違反憲法保留？ 2.同條例第2條第1項規定，是否違反憲法增修條文第3條第3項及第4項規定？ 3.同條例第2條、第8條第5項前段及第14條規定，是否違反權力分立原則？ 4.同條例第4條第1款規定，是否違反憲法第7條平等原則？ 5.同條例第4條第2款規定，是否違反法律明確性原則、平等原則及比例原則？又同款後段規定，是否違反法律不溯及既往原則？ |
| 首先，德國基本法第21條規定：「（第1項）政黨應參與人民政見之形成。政黨得自由組成。其內部組織須符合民主原則。政黨應公開說明其經費與財產之來源與使用。（第2項）政黨，依其目的及其黨員之行為，意圖損害或廢除自由、民主之基本秩序或意圖危害德意志聯邦共和國之存在者，為違憲。（第3項）政黨，依其目的或其黨員之行為，以損害或廢除自由、民主之基本秩序或危害德意志聯邦共和國之存在為目的者，不得參與國家之經費補助。不得參與國家補助之情事經確定者，併同取消該政黨之租稅優惠及捐助金。（第4項）關於第2項所定違憲問題，及第3項所定不得參與國家經費補助，由聯邦憲法法院裁判之。（第5項）其他細節，由聯邦立法規定之。[5]」此外，德國基本法第94條第1項前段明定，聯邦憲法法院法官，應由聯邦眾議院及參議院以選舉方式產生[6]。 由是可見，在德國，有關政黨之「違憲禁止」及「國家經費補助」事項，鑑於可能影響該政黨之存續或正常運作，遂以基本法明定其要件，且於該法明定僅得由聯邦眾議院及參議院選舉產生之聯邦憲法法院法官為之，以彰顯其所為決定，具有極高程度之民主正當性。 至於有關政黨之「其他財務干預」，則得以德國政黨法第31條之1至第31條之3說明之。依該等規定，政黨如有國家補助金額錯誤、政黨資產決算報告書錯誤，或違法取得捐贈、或未依法律公開捐贈等情事，致國家公權力得對其為返還財產、追繳或處予罰鍰之處分時，其代表國家行使公權力之機關，為聯邦眾議院議長[7]。亦即，鑑於國家公權力對政黨進行財務干預，乃重要事項，故應由具有高度民意基礎之聯邦眾議院議長為之，以賦予該干預決定足夠之民主正當性。 在我國，政黨於整體民主憲政秩序下，所扮演之形塑國民政治意志之角色，與其他自由民主國家並無二致。是就公權力解散政黨及干預政黨財務等重要事項，亦應具有較高程度之民主正當性，始符憲法民主原則之要求。 有關解散違憲政黨，憲法增修條文第5條第4項及第5項，與德國基本法第21條第2項及第4項，有異曲同工之妙。 至於干預政黨財務，立法者亦在政治獻金法之相關規範中，展現對民主正當性誡命之遵守。該法第4條第1項及第33條第1項分別規定：「受理政治獻金申報之機關為監察院」、「依本法所處之行政罰，由監察院處罰之」[8]。據此，政黨有關政治獻金之申報，應向監察院為之；且政黨若違反政治獻金法相關規定，例如：未將收受之政治獻金存入專戶(政治獻金法第10條第2項)、對政治獻金不為申報、不依法定方式申報，或故意為不實之申報(政治獻金法第21條第1項、第2項前段及第3項前段、第23條第1項後段)、未將政治獻金依限繳交受理申報機關辦理繳庫（政治獻金法第15條第1項、第5項）等情事，國家因而為命其繳交、處予罰鍰，甚至沒入政治獻金（政治獻金法第30條第1項及第2項參照）之處分者，僅得由監察院為之。簡言之，就涉及政黨政治獻金之國家公權力干預[9]，立法者不僅訂定法律規範之，更於該法明定得代表國家行使此項公權力者，係總統提名、立法院同意之監察委員所組成之監察院，以顯示足以與該重要事務（干預政黨財務）匹配之民主正當性。 依黨產條例之規定，黨產會對政黨及其附隨組織「一切財產」之干預（參見該條例第5條、第9條及第6條等），其嚴重度，絕對遠高於監察院依政治獻金法對政黨「政治獻金」之干預，但黨產條例第18條第1項卻明定黨產會委員僅由行政院院長任命即可，無須經立法院同意。對照前揭政治獻金法規定，此項任命，是否足以使黨產會公權力之行使，具備足夠之民主正當性，顯有可疑。 又對照與黨產會相同，皆因涉及與人民政治性權利相關之重要決定而設置之獨立機關，如：在黨產會設置之前，已存在之處理人民選舉、罷免及公投事務之中央選舉委員會，及管制所謂第四權即新聞媒體之國家通訊傳播委員會；或在黨產會設置之後，始成立之處理轉型正義之促進轉型正義委員會。對中選會、通傳會及促轉會，立法者不僅皆以法律層級定其任務內容，更於各該法律中，明定其委員須經立法院同意後始得任命，以賦予與其任務相當之民主正當性程度[10]。以此檢視任務重要性幾乎與上開二級獨立機關相當之黨產會[11]，即可顯示黨產會委員人事任命程序上，民主正當性上之不足。就此項民主正當性欠缺之問題，前開理由書中併予指明部分（解釋理由書第25段），絲毫未加論述。 參、關於系爭規定五後段部分： 系爭規定五（黨產條例第4條第2款）內容為：「二、附隨組織：指獨立存在而由政黨實質控制其人事、財務或業務經營之法人、團體或機構；曾由政黨實質控制其人事、財務或業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制之法人、團體或機構。」本號解釋宣告該規定（前段及後段）與法律明確性原則、憲法第7條平等原則及第23條比例原則尚無違背。針對該規定後段，本號解釋特別另為不違反不溯及既往原則之宣告。 就本號解釋對系爭規定五後段所為不違反平等原則之合憲宣告，本席尚難贊同。另外，將系爭規定五後段連結黨產條例其他規定合併觀察下，本席更不贊同該後段規定不違反比例原則及不違反禁止溯及既往原則。 為行文方便，本意見書以下就系爭規定五後段所稱「曾由政黨實質控制其人事、財務或業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制之法人、團體或機構」，簡稱為「從前之附隨組織」；同規定前段所指「獨立存在而由政黨實質控制其人事、財務或業務經營之法人、團體或機構」，則簡稱為「現在之附隨組織」。 |
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