大法官解釋 釋字第793號 |
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| 公佈日期：2020/08/28 |
| 解釋爭點 |
| 1.政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例是否違反憲法保留？ 2.同條例第2條第1項規定，是否違反憲法增修條文第3條第3項及第4項規定？ 3.同條例第2條、第8條第5項前段及第14條規定，是否違反權力分立原則？ 4.同條例第4條第1款規定，是否違反憲法第7條平等原則？ 5.同條例第4條第2款規定，是否違反法律明確性原則、平等原則及比例原則？又同款後段規定，是否違反法律不溯及既往原則？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 黃瑞明 提出 本號解釋之解釋標的為2016年制定的「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例」（下稱黨產條例）第2條、第4條、第8條第5項前段及第14條等條文。這些條文係涉及黨產條例之立法以及依法設立的不當黨產處理委員會（下稱黨產會）之組織是否違憲之問題。臺北高等行政法院的法官在審理黨產條例之案件時，認有違憲疑義，裁定停止訴訟程序，向本院聲請解釋憲法。按黨產條例之草案於2002年即提出於立法院，但於2016年民主進步黨（下稱民進黨）贏得總統選舉且首次在立法院取得過半之多數席位，獲全面執政地位後，才得以在立法院通過立法。該法主要立法目的是設立黨產會，以對中國國民黨（下稱國民黨）在過去長期執政期間不當取得之財產進行調查、返還、追徵等事項。黨產條例是否為清算、報復前執政黨的工具而涉違憲，即為本件釋憲案審查之重點。本號解釋作出上述條文合憲之結論，本席贊同。另本席認為黨產條例係將創建中華民國之國民黨長期掌握國家權力時累積之不當財產收歸國有，於中華民國立國與制憲、行憲之歷史中具有特殊之意義，故如欲適切辨明黨產條例是否違憲，必須將其置於中華民國行憲之歷史洪流中整體觀察，爰提出協同意見如下： 壹、立國易，制憲不難，行憲難 [1] 中國歷代王朝的崩潰與更迭往往伴隨著殺人如麻的戰爭屠戮，但1911年10月辛亥革命後，清廷於次年即民國元年（1912年）2月發表「清帝遜位詔書」後退位，將政權移轉給新成立的中華民國，而避免了大量流血。清帝遜位詔書的基本精神和核心原則是建立一個共和立憲國體[2]，即接受南方革命黨之要求。清帝退位次月臨時參議院旋即公布中華民國約法以暫代憲法，內容規定主權屬於國民全體，人民一律平等，享有言論、出版、集會、結社等自由，可說是亞洲第一部民主憲法[3]。辛亥革命成功，在當時人民對制憲共和之熱烈期待下，誕生中華民國，完成由傳統帝制轉變為現代共和的古今之變，有學者譽之為「中國版的光榮革命」[4]。然而自皇帝退位，參議院制定具有憲法地位的約法，政黨紛紛成立，人民期待的憲政強國並未降臨，反而是一連串噩夢的開始。首任大總統袁世凱以掌握北洋新軍之實力，透過參議院決議廢民國改為君主立憲制，不甘心革命成果付諸東流者發起二次革命，各方勢力亦紛起反對，中國大地遂成為擁有軍事實力者競逐之場。孫文先生考慮現實狀態而提出軍政、訓政、憲政的三階段革命進程。其後歷經護國軍之役、軍閥割據、北伐、抗戰、國共內戰等，長年兵連禍結，人民受盡折磨，生命難保，遑論憲法所保障之其他權利。 擁兵權的袁世凱想要稱帝的念頭受到首席法律顧問美國籍憲法學者古德諾（Frank Johnson Goodnow）的支持，他認為中國人民智識不高，沒有研究政治的能力，考慮中國特殊歷史及其社會、經濟條件，以君主立憲制度較適合[5]，把背棄共和、恢復帝制的責任推給人民。孫文於二次革命後認採行憲政之前必須先經過訓政階段，也基於類似之理由[6]。而從此中國革命也由共和主義的意識形態，轉向專制主義和一黨專政的意識形態[7]。美國憲法學者與孫文先生固然看到中國文明所欠缺的立憲民主常識，卻沒有預期到掌權者及其身旁依附者掌握權力之後形成利益集團的私心自用，才是行憲最大障礙之所在。 值得注意的是，自中華民國建立以來，雖然內亂不斷，然而仍有許多有志之士，尤其是數十年來推動革命的人士，持續堅守民主信念，鍥而不捨地努力，希望能夠制定一部可長可久的憲法[8]。民國成立後各階段之政府都持續制定類似憲法地位的文件，以作為統治權之基礎，部分有現代意識的軍閥在自己的地盤內也模仿西方制定地方型的憲法[9]。可見自民國成立後，憲法是統治權之基礎的想法已深入人心，憑藉武力或是天命以取得統治權的封建想法已一去不復返。即使是掌握軍權者也知道必須要制定憲法才能行使統治權，這均根源於清末維新和革命人士所傳播之立憲思潮已獲人民廣泛支持。 由上歷史可知自辛亥革命建立民國以來，中國並不缺憲法，各階段、各地區均有掌權者制定不同版本的憲法，版本雖然不同，但宣示主權在民、保障人民基本權利等規定內容均無重大差異，然而人民享受憲政卻遙遙難期。按實行憲政的主要意旨是將憲法作為國家施政的最高準繩，以權力分立相互制衡的原則作為政府之基本架構，以保障人民之基本權利。即使是憑藉武力打下天下的執政黨，在憲政體制之下，也將只是一個普通的政治性團體，沒有特權。因此掌握軍權的執政黨如何願意服膺憲法權力分立原則而受制衡，這就是憲法執行力的問題。因此實行憲法最困難的不是憲法制定得好壞，而是掌權者是否具有立憲民主的誠意以實行憲政，考驗的是國家領導人的胸襟、見識和眼光。回顧歷史，中國最缺的不是人民的智識，也不是憲法，而是如美國第一任總統華盛頓的典範，他當年是掌握軍權的開國元勳，法律對總統並無任期限制，而他決定不續任第三任總統，以創造先例、奠定美國共和民主之基礎。按掌握權力者不肯放鬆權力，固然或有承擔責任之道德情感，然而最根本原因恐怕是難以放手已掌握之既得利益，這是憲政建立過程最難克服的難題。掌權者能否抗拒既得利益之誘惑，而放手權力與利益，也就決定了國家行憲之路能否順利進行[10]。更糟糕的是中國數千年帝制之影響難以袪除，實行憲政尚須克服傳統封建思想和官僚體制的龐大障礙。革命以後主宰中國大地的國、共二黨，無論是師法法西斯或是列寧的布爾什維克黨，骨子裡均未脫東方封建主義色彩，如終生在位、血緣繼承、造神的個人崇拜、黨國一體形成權力與利益結構等均屬之。 民國成立後的變局足以證明立國、立憲都不難，但制定憲法後要實現憲政卻非常困難。學者稱「所有民族國家成立之後，都有一個立憲的問題，特別是肯定難免立憲之後如何將紙面憲法轉圜為真正的憲制和憲政的問題」[11]。 |
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