大法官解釋 釋字第793號 |
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| 公佈日期：2020/08/28 |
| 解釋爭點 |
| 1.政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例是否違反憲法保留？ 2.同條例第2條第1項規定，是否違反憲法增修條文第3條第3項及第4項規定？ 3.同條例第2條、第8條第5項前段及第14條規定，是否違反權力分立原則？ 4.同條例第4條第1款規定，是否違反憲法第7條平等原則？ 5.同條例第4條第2款規定，是否違反法律明確性原則、平等原則及比例原則？又同款後段規定，是否違反法律不溯及既往原則？ |
| 二、財產權保障與不當黨產之規制 近代以降，立憲主義國家普遍承認財產權為個人之權利。惟就歷史演變觀之，18世紀末之近代憲法將財產權理解為個人不可侵犯之人權。20世紀後受社會國家思想影響，財產權受社會制約之觀念盛行。一般認為，財產權除固有之內在制約外，基於社會公平正義及公共福祉之考量，尚須受到政策性制約。第二次世界大戰後之憲法，幾無例外，對財產權之保障皆採取此一觀點[7]。現今，各國不論憲法有無明文，莫不基於公共福祉或公益之理由，對財產權加以限制，必要時甚至以公用徵收方式剝奪個人之財產權。除自然人外，法人（含其他團體，以下同）亦可享有財產權，乃當代通說。惟法人之財產權究屬何種憲法上權利，其受保障之程度與自然人有無不同，仍有探討之必要。 基本上，憲法上權利包含兩種：一、作為與生俱來之權利，以個人自律為根據，即使違反社會全體利益，亦受保障；二、以社會全體利益為理由而受保障之權利，因此有時為了相同社會利益之有效實現，或追求更重要之社會利益，而必須受到制約。第一種權利方為嚴格意義之人權，亦即「作為『王牌』之人權」。第二種權利則是因具有公共財性質而受保障，稱為「基於公共福祉之權利」[8]。通說鑑於法人為重要之社會實體，且與自然人關係密切，承認法人亦為人權之主體，人權於性質允許之範圍內，法人得享有之。惟法人究非自然人，按理無從享有以人格自律或個人尊嚴為根據之人權或「作為『王牌』之人權」。法人充其量僅能作為憲法上權利之主體，享有性質適合之憲法上權利，亦即「基於公共福祉之權利」（釋字第765號解釋本席協同意見書參照）。憲法第15條保障之財產權，性質上允許法人享有之，惟法人之財產權與自然人未必相同，其屬「基於公共福祉之權利」，而非「作為『王牌』之人權」。 法人享有經濟自由，受憲法第15條財產權之保障，惟其財產權、經濟自由屬「基於公共福祉之權利」，應受公共福祉之制約。尤其，基於社會國家理念，允許為實質公平保障人權，對法人之財產權、經濟自由課予一定積極之規制，且其規制可能性遠較自然人之場合為大[9]。政黨係政治團體，性質與公司、職業團體、社會團體及其他法人團體有別。政黨之目的及活動牽涉政治過程、國家權力運作乃至政權更迭，為防止政黨藉權力牟取金錢，或金錢腐化權力，形成金權政治，而危害政黨政治及民主政治，故較諸一般法人團體，其財產權所受規制自應更為嚴格，更遑論與自然人相比。準此，法律就政黨財產權所為限制規定，只要未逾越合理範圍，即非憲法所不許。本號解釋理由書稱：「就政黨財務而言，其不僅事實上影響各政黨之競爭資源，亦影響政黨能否正常運作及能否致力履行協助人民形成政治意見之任務，更涉及政黨公平競爭機制之建構。是國家為滿足現代民主法治國家之政黨政治及政黨機會平等之要求，自應對政黨財務予以適度規範。從而，政黨之財產權相較於其他人民團體，國家得予以更多限制或賦予特權（例如政黨補助金）。」顯然採取同一立場與見解。惟多數意見隨後又表示：「考量政黨及其附隨組織不當取得財產之調查及處理，不僅涉及政黨公平競爭，外觀上與實質上亦涉及對特定政黨及其附隨組織財產之剝奪，是其限制之目的須為追求重要之公共利益，且其手段與目的之達成間應具有實質關聯。」主張黨產條例應受較嚴格之審查。其承認國家得課予政黨財產權更多限制於前，卻又主張有關限制立法應受較嚴格之審查於後，兩相對照，不無扞格之處。 如前所述，從政黨之特性著眼，政黨財產權受規制之可能性及程度，均超出自然人或一般法人。依理，審查有關政黨財產權之法律時，應採取較寬鬆之基準，該法律僅須具備「合理性」，即屬合憲。多數意見或許認為，政黨財產與政黨之存續、運作及發展有關，為避免立法不當限制政黨之財產權，致危害政黨政治，故主張提高審查基準，採取較嚴格之實質合理關聯性基準。然多數意見既義正辭嚴指出：「於動員戡亂與戒嚴之非常時期結束前，政黨因當時之黨國體制，或於非常時期結束後，憑藉執政優勢，以違反當時法令，或形式合法但實質內容違反自由民主憲政秩序要求之方式，自國家或人民取得財產，並予以利用而陸續累積政黨財產，致形成政黨競爭機會不平等之失衡狀態。基於憲法民主原則保障政黨機會平等及建構政黨公平競爭機制之義務，國家應採取回復或匡正之措施」而黨產條例即係所稱「回復或匡正之措施」，正符合多數意見之要求，理應受合憲推定，何以竟反過來從嚴審查？ 本席認為，黨產條例係為有效進行政黨不當取得財產之調查及處理，建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，以落實轉型正義而制定，其追求之目的乃特別重要之公共利益，而採取之規制手段屬必要，尚無可達同樣效果之較小侵害手段可以運用，且規制所獲利益大於受規制政黨所受損害。平心而論，無論從寬或從嚴審查，結果均屬合憲，並無二致；但審查基準之選定，攸關大法官之司法哲學或進行違憲審查時應有之作法，仍須審慎為之。 嚴格言之，不當黨產經處理前，在法律層面上，無論出於法安定性或交易安全之考量，中國國民黨形式上均具有財產權，受法律之保障。然不當黨產係以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方法取得之財產，屬於不正義之財產，無受憲法保護之道理，解釋上應非憲法第15條財產權保障之範圍[10]。若採此觀點，黨產條例對不當黨產之規制，自始即不構成憲法上財產權之侵害。 三、法律之一般性與個別性法律 [11] 立法院為國家最高立法機關，有議決法律案之權（憲法第61條及第62條參照）。所謂法律，有形式意義與實質意義之分，此處應指實質意義而言。因為若係形式意義之法律，即如憲法第170條規定：「本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律。」將成同語反復，欠缺內容。雖說採形式意義之法律立場，亦有釐定法規範位階之作用（憲法第171條及第172條參照），論理上並無障礙[12]，但就立法權內容及權力分立關係之理解，似乏助益。 |
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