大法官解釋 釋字第793號 |
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| 公佈日期：2020/08/28 |
| 解釋爭點 |
| 1.政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例是否違反憲法保留？ 2.同條例第2條第1項規定，是否違反憲法增修條文第3條第3項及第4項規定？ 3.同條例第2條、第8條第5項前段及第14條規定，是否違反權力分立原則？ 4.同條例第4條第1款規定，是否違反憲法第7條平等原則？ 5.同條例第4條第2款規定，是否違反法律明確性原則、平等原則及比例原則？又同款後段規定，是否違反法律不溯及既往原則？ |
| 就本案之焦點黨產條例言之，該條例施行至今已逾四年，超過一任總統或立法委員任期，而不當黨產之處理卻四處碰壁，舉步維艱，以致成效與預期產生極大落差。究其原因，容有多端，但不可諱言，司法程序之障礙實乃癥結所在。黨產處理一有爭執，常須循行政訴訟程序謀求解決。此時行政法院之態度與立場舉足輕重，勢必影響或左右黨產處理之進行及結果，稍有差池，即可能造成難以彌補之傷害。本件關於黨產條例之釋憲案，出於台北高等行政法院之聲請，非比尋常。此一事例透露法官對黨產、政黨政治、立憲民主及轉型正義之認知狀況及態度，更反映出當前司法體系潛藏之嚴峻問題，值得深思。 台北高等行政法院第四庭及第六庭法官審理不當黨產條例事件，認其審判應適用之黨產條例及系爭規定一至五有違憲疑義，乃分別裁定停止訴訟程序，聲請釋憲。本院核其所提三件聲請案與法官聲請釋憲之要件相符，爰予受理。惟對於法官之聲請釋憲案是否予以受理，本院一貫參照釋字第371號、第572號、第590號解釋，採取如下標準：「⋯⋯聲請本院大法官解釋者，須提出客觀上形成確信系爭法律為違憲之具體理由，顯然其對於該案件之裁判結果有影響，並應於聲請書內詳敘其對系爭違憲法律之闡釋，以及對據以審查之憲法規範意涵之說明，並基於以上見解，提出其確信系爭法律違反該憲法規範之論證，且其論證客觀上無明顯錯誤者，始足當之。如僅對法律是否違憲發生疑義，或系爭法律有合憲解釋之可能者，尚難謂已提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由⋯⋯」平心而論，若恪守上開標準，三件聲請案恐似應不受理。蓋聲請書於內容、觀念、結構及論證上均相當可議，實難謂已提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由。其關於黨產條例及系爭規定一至五違憲之各項主張，無一為大法官所接受，問題癥結概如前述，此可由本號解釋理由書之字裡行間探知。另外，聲請釋憲之法官以保持客觀中立為由，不出席言詞辯論程序；其說法及作法是否允當，應屬可受公評之事。若肯定之，則凡法官聲請解釋之案件似皆不宜行言詞辯論，甚至法官連聲請解釋亦不得為之。茲事體大，值得深思。 回到黨產條例有關問題。該條例第一條明定立法目的：「為調查及處理政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得之財產，建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，以落實轉型正義，特制定本條例。」開宗明義揭示，不當黨產之處理，既攸關政黨政治與民主政治之發展，更是落實轉型正義所不可或缺之一環。本席認為，對我國立憲民主之發展而言，不當黨產之處理非常重要，至少具有下列三大意義： 1.落實轉型正義：將過去因國庫通黨庫，以違法、不符政黨本質或違反實質法治國原則方式取得之不公不義黨產，收歸國有或返還人民，俾正義得以實現。 2.掃除民主障礙：中國國民黨擁有龐大黨產，用之於選舉或其他政黨活動，與其他政黨相較，顯然居於極有利地位，造成政黨競爭時之武器不平等現象，而嚴重危害民主。不當黨產經處理歸零後，政黨公平競爭基礎建立，必有助於政黨政治與民主政治之健全發展。 3.整飭財經秩序：中國國民黨取得不當財產之方式很多，其中最有效、獲利最多之方式是特權經營投資營利事業，以及炒作股票。不當黨產一旦處理，加上2017年公布施行之政黨法明文禁止政黨經營投資營利事業（第23條參照），則此等擾亂市場之行徑不再，有益於財經秩序之正常化。 第三點不予多贅，以下就第一點及第二點略加敷衍。首先，眾所周知，威權體制時代中國國民黨一黨獨大，長期執政，藉由「國庫通黨庫」等不法或不當手段，累積數以千億計之財產。其曾經使用過之手段繁多，無奇不有，諸如不動產轉帳撥用、地方自治團體捐贈不動產、政府低價讓售不動產、違法侵奪人民財產、政府直接編列預算支應經費、政府委辦及補助、黨職併公職計算退休金、中央銀行無息貸款、銀行優惠貸款、附隨組織收取勞軍捐、附加捐、減免稅捐、經營投資營利事業及操控股市等皆是。民主轉型後，情況改變，上開手段已不能任意使用，但中國國民黨仍然藉執政之便，或利用既有黨產之優勢，繼續牟取不當利益。其黨產之取得，多與政黨之本質不符，或違反實質法治國原則，稱之為不當黨產，並不為過[5]。基於轉型正義之要求，不當黨產自應徹底處理，依其取得手段之不同，分別收歸國有或返還原所有權人。惟如依平常法制處理，則因時日間隔久遠，公權力追查不易，舉證困難，且受制於消滅時效或除斥期間之規定，顯然窒礙難行，爰有制定特別法妥為因應之必要。黨產條例因此而制定，其規範內容與平常法制多所不同，乃為落實轉型正義，不得不然。 其次，唯有政黨政治健全，民主憲政方能正常運作。政黨於現代立憲民主國家中扮演關鍵角色，捨政黨而談民主政治、權力分立，無異於隔靴搔癢、緣木求魚。政黨立於國家與社會之間，擔負媒介功能，一方面將民意引進決策體系，形成國家意思，他方面藉由政治活動之推展，發揮教育及統合民眾之作用。惟政黨之基本目標在於爭取政權，以實現特定之政治主張或理想。政黨先天上與國家權力之運作息息相關，本身雖非國家機關，卻不斷將社會能量導入國家，影響甚至左右國家機關之決策與動態。這種特殊構造及機能，使政黨兼具「自由」與「公共」兩大屬性。因此，政黨有招募黨員及從事政治活動等自由。同時，政黨為公共生活領域之要角，必須維持公益取向，在法秩序內受相當程度之規制[6]。 各國常採行政治資金公開、收支限制及經費補助等制度，對政黨資金加以規範，就是基於政黨之公共性考量，而其目的係為消極防止金權政治，並積極維護政黨公平競爭之條件。無可置疑，不當黨產之存在，必然破壞政黨公平競爭之條件，對政黨政治、民主憲政構成不利影響。為求民主轉型、鞏固及深化順利成功，不當黨產自非徹底處理不可。 |
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