大法官解釋 釋字第793號 |
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| 公佈日期：2020/08/28 |
| 解釋爭點 |
| 1.政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例是否違反憲法保留？ 2.同條例第2條第1項規定，是否違反憲法增修條文第3條第3項及第4項規定？ 3.同條例第2條、第8條第5項前段及第14條規定，是否違反權力分立原則？ 4.同條例第4條第1款規定，是否違反憲法第7條平等原則？ 5.同條例第4條第2款規定，是否違反法律明確性原則、平等原則及比例原則？又同款後段規定，是否違反法律不溯及既往原則？ |
| 學理上，有認為個案法律係針對特定人或特定群體之具體法律關係為規制對象。至於法律雖係針對為個案，但其具抽象普通之措施性質，例如減少失業法律等國家之經濟管控及社會形成之立法，性質上其係屬措施性法律（Maßnahme-Gesetz; Maßnahmegesetz），有認為措施性法律與個案立法（個別性法律），兩者並不相同[11]。本院解釋曾論及措施性法律，其往往運用於經濟或社會相關法律，例外不構成違憲，此與個案立法性質上仍有所不同。另本院曾認個案法律與措施性法律同屬一範疇內[12]，但參照前述德國法上見解，兩者可存在原則與例外，或分屬不同範疇之法律概念。如不問兩者是否同屬個案立法之同一範疇內，兩者在憲法可能發生之效力，尚有差異。 黨產條例係以處理政黨、附隨組織及其受託管理人財產為適用對象之法律，性質上其非純屬經濟或社會措施性之法律，如前所述，其適用結果可能影響某個別政黨之存立及活動，亦即就其法律形式上縱使非專屬針對特定政黨，但其適用結果，實際上集中於某個別政黨或少數政黨，則可能構成個案立法之情形。本號解釋不針對個案立法禁止問題，而另提出特殊類型法律，實不無商榷之餘地。再者，本號解釋既不否認黨產條例之特殊性，該條例性質上固屬法律規範，但其規範之核心內容，並非純屬規範經濟或社會之措施性法律，其實際適用結果已具有個案立法之屬性，立法者制定此類型之法律，自可能涉及個案立法禁止原則之憲法審查問題。 四、附隨組織定義規定之法律明確性問題 系爭規定五「附隨組織：指獨立存在而由政黨實質控制其人事、財務或業務經營之法人、團體或機構；曾由政黨實質控制其人事、財務或業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制之法人、團體或機構。」有關附隨組織定義區分前後兩段，前段所謂實質控制，係參考公司法第8條第3項規定「公司之非董事，而實質上執行董事業務或實質控制公司之人事、財務或業務經營而實質指揮董事執行業務者，與本法董事同負民事、刑事及行政罰之責任。」有關實質控制之用語，係公司法於民國101年修正時始明文採用[13]，並非在公司法上早已長期使用之用語[14]，故其屬相對新穎之公司法制用語。因實質控制係參考公司法之用語，故有需參考公司法相關文獻，探究其真正內涵之必要。實質上董事，可包含事實上董事（de facto director）及影子董事[15]（或稱「幕後董事」[16]）（shadow director），[17]亦即公司法第8條第3項中所稱實質上執行董事業務[18]。雖從外在表徵（權力外觀或顯現於外之身分）而有不同表現形式，而可區分為事實上董事與影子董事兩種，有將之統稱為實質董事。在法制用語之使用，公司法第8條第3項及外國立法例，既將實質控制之影子董事獨立成為一類。[19]因此，有關上述實質控制之影子董事之概念，與實質上執行董事業務之事實上董事，嚴格言之，兩者分屬兩種類型，是不宜當然認為實質控制完全等同於直接或間接控制範圍。[20]由此可見，「實質控制」與「實質上執行董事業務」及「直接或間接控制」等三項要件，即非當然對等，三者可能僅有部分具共通性，而其在權力外觀呈現之形式及內涵上，尚存差異。 黨產條例參考前述實質控制用語，有似在幕後之「影子政黨」，如認為可參考前述公司法之論述，則對於該條例所稱實質控制之用語，亦有參考公司法外國立法例與學說及實務見解之可能。如前所述，國內學說上因其意義之廣狹解釋，可能異其見解。換言之，如將實質控制涵義過度擴張解釋，則可能發生與公司法規定之原意不同之現象，雖在法學概念相對性下，黨產條例並非不能發展出其之個別操作定義，如認其係參考公司法相關規定之用語，則有參考該法而為解釋之可能性。換言之，前述實質控制之用語，在法律解釋上存在不同之見解，亦即有不甚清楚明白（Klarheit）之疑慮。該用語之界定，尚待解釋或補充之。況且基於法安定性（Rechtssicherheit），如何使規範內容不生矛盾（widerspruchsfrei），並其實質控制之意義得以理解且清楚（verständlich und eindeutig），且為一般受規範者可得預見（vorhersehbar），以期符合法律明確性原則之要求，亦屬重要。再者，如因定義性規定有法律不明確之疑義時，則系爭規定五後段之適用結果，將可能因其涵蓋及於已脫離而現已非屬有關聯之附隨組織之範圍為何，發生疑問，且於此亦可能有因黨產條例之政黨或附隨組織之定義不明之疑慮，是就此仍有再推敲之餘地。 五、不當取得財產之推定、定性及處理與本件憲法審查具有重要關聯性 本號解釋之範圍限於聲請人提出聲請解釋之標的，惜未運用本院解釋曾多次採行之重要關聯性原則，使解釋範圍擴及於不當取得財產之推定、定性及處理規範等規定。詳言之，系爭規定四及五性質上屬於不完全法條之定義性規定，[21]，未能與其他構成要件或法律效力之法條相連結，往往無法完整發揮法條規範效力。黨產條例第3條（不適用其他法律有關權利行使期間之規定）、第4條第4款（不當取得財產之定義）、第5條（不當取得財產之推定）、第9條（不當取得財產之禁止處分及其例外）及第27條（違反第9條第1項規定處分財產之罰鍰）等規定，與系爭規定一至五，宜認為具有重要關聯性。因該等規定涉及黨產會處理黨產條例所規定事項，不適用其他法律有關權利行使期間之規定，且涉及不當取得財產之定義及推定[22]，且不當取得財產之禁止處分及其例外規定，及違反第9條第1項規定處分財產之罰鍰有關不當取得財產等規定，亦屬黨產條例之重要規定，且與系爭規定一至五具有重要關聯性，如能將此等規定一併納入審查，將有助於更全面性處理聲請人及關係人所提出有關政黨不當取得財產之爭議。 另黨產條例第5條規定，政黨、附隨組織自中華民國34年8月15日起取得，或其自中華民國34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產，或自中華民國34年8月15日起以無償或交易時顯不相當之對價取得之財產，雖於本條例公布日已非政黨、附隨組織或其受託管理人所有之財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，均推定為不當取得之財產。因被推定不當取得之財產，即受禁止處分等不利後果，如此對政黨或附隨組織之爾後運作造成直接或間接之不利影響，且以推定方式，即所謂舉證責任倒置（Beweislastumkehr），係以被推定不當取得財產之當事人負舉反證之責。在實務上，如何證明所取得之財產係屬正當或適法，有時並非易事。舉證之所在，往往是敗訴之所在。故如採取此概括式推定是否具有妥當性，實有再探究之必要。 處理國家過去非常時期之不法或不當行為，固有立法者之特殊考量。惟相關法律機制之設計，亦應考量現代民主憲政秩序及法治國原則之要求及其界限。綜上，本號解釋後，雖解決部分憲法適用上之疑義，但如前所述，黨產條例本身之規範內容，仍遺留若干概念及法律適用界限上尚需確認及定性之問題，凡此皆有待相關機關再予釐清。 |
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