大法官解釋 釋字第774號 |
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| 公佈日期：2019/1/11 |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫個別變更範圍外之人民，如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，得否請求救濟？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 林俊益 提出 壹、前言 本件解釋係【都市計畫個別變更範圍外人民之救濟案】。 本件原因事件原告凱撒金邸管理委員會等11人，主張其等為臺中市政府都市計畫個別變更案[1]範圍外毗鄰之公寓大廈管理委員會及住戶（區分所有權人）10人，認其住家之公寓大廈，毗鄰上開都市計畫個別變更範圍（部分住宅區變更為醫療專用區，供澄清綜合醫院中港分院使用），與醫療院區大樓相距僅1.5公尺，上開個別變更案涉及容積率、停車空間及建築基地退縮距離等，影響住戶之權益，故對個別變更之處分迭向內政部提起訴願、向行政法院提起行政訴訟（即第三人撤銷訴訟）[2]。臺中高等行政法院判決撤銷原處分及訴願決定，嗣內政部等上訴後，經最高行政法院103年度判字第114號判決（下稱確定終局判決）廢棄臺中高等行政法院判決，並駁回原告在第一審之訴而告確定。確定終局判決認，依司法院釋字第156號解釋（下稱系爭解釋）意旨，尚難導出都市計畫法有關規定，就都市計畫個別變更範圍外之人民，亦具有保護規範之功能，該人民難以都市計畫個別變更侵害其權利或法律上利益為由請求救濟。原告於用盡審級救濟後，認系爭解釋文義有晦澀不明之處，向本院聲請補充解釋。 本件聲請補充解釋之主要爭點在於：系爭解釋所稱如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，所謂「一定區域內人民」一詞之內涵，究係僅指變更都市計畫範圍「內」人民，抑或包括變更都市計畫範圍「外」之人民？ 本席協力完成之多數意見認為，都市計畫個別變更範圍外之人民，如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其提起行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。系爭解釋應予補充。 對於本件聲請之解釋結論，本席敬表支持，然因解釋理由仍有值得說明之處，爰提出協同意見書，以為補充。 貳、聲請補充解釋之要件 本件依歷來本院大法官所作之補充解釋而觀，可分為三種類型：1.機關聲請補充解釋[3]；2.人民聲請補充解釋[4]；3.大法官依職權逕行補充解釋[5]。關於人民聲請補充解釋之要件，以大法官第607次會議決議[6]及第948次會議決議[7]內容作為判斷基準。綜合二次決議內容觀之，明確指出人民聲請補充解釋之兩種途徑及要件：即1.人民對於本院就其聲請解釋案件所為之解釋，聲請補充解釋，經核確有正當理由應予受理者，得依司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款規定，予以解釋[8]；2.當事人對於確定終局裁判所適用之本院解釋，發生疑義，聲請解釋時，依大審法有關規定視個案情形審查決定之[9]。前揭決議所稱「確有正當理由」、「視個案情形審查」，係指確有受理之憲法解釋價值而言。 參、系爭解釋確有補充解釋之必要 系爭解釋文闡示：主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。關於上開解釋文，如何解讀，見仁見智，茲分析如下： 一、主張限制說者（限於計畫範圍內之人民） 系爭解釋稱：「如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟」，前後對照以觀可知：「一定區域內人民⋯⋯其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者」所謂「其因而致特定人或可得確定之多數人」係指一定區域內之人，即主管機關變更都市計畫範圍內之人民。至於變更都市計畫範圍外之人民，系爭解釋並未論及，故不得據以請求救濟。本件確定終局判決乃謂：尚難導出都市計畫法有關規定，就都市計畫個別變更範圍外之人民，亦具有保護規範之功能，該人民難以都市計畫個別變更侵害其權利或法律上利益為由請求救濟。 二、主張無限制說者（包括計畫範圍內、外之人民） 學者將解釋文分為前段「如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質」及後段「其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟」。前段解釋文僅在闡明都市計畫個別變更，具有行政處分之性質，區域內人民受到個別變更之直接限制者，應係指土地使用分區管制下該特定土地權利人之財產權。至於後段解釋文，係有關訴訟權能之闡明，如該行政處分「因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者」，並無變更區域內、外之要件，第三人之訴訟權能自應回歸保護規範理論判斷，從解釋之原因事件觀之，似可進一步推論系爭解釋肯定變更區域外之鄰近人民，如其生活環境利益因個別變更而受影響，即有訴訟權能[10]。 三、系爭解釋雖未論及，但不表示不得請求救濟 系爭解釋雖僅敘述：「直接限制一定區域內人民」，而未論及變更都市計畫範圍外人民，但系爭解釋並無排除都市計畫個別變更範圍外人民，亦得依法請求救濟。 以上三說各有見地，益徵系爭解釋確有晦澀不明之處，有待補充。 本席認為補充解釋之正當理由在於，本件聲請人因都市計畫事件，經確定終局判決引用系爭解釋作為判決之依據，惟系爭解釋僅敘述變更都市計畫一定區域人民之權益受侵害，得請求救濟，並未釋明都市計畫個別變更範圍「外」之人民，如其權利或法律上利益亦因而受侵害，得否請求救濟？致適用系爭解釋產生疑義，其聲請補充解釋，確有正當理由[11]。 反觀多數意見所通過之解釋理由，僅謂：「本件聲請人因確定終局判決引用系爭解釋作為判決依據，致未能獲得救濟。核其聲請具有正當理由，應予受理。」似乎謂：只要聲請人所受確定終局判決有引用本院解釋，聲請人未能獲得救濟，就是確有正當理由。其說理稍嫌不足，本席爰補充說理如上。 |
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