大法官解釋 釋字第699號 |
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| 公佈日期：2012/05/18 |
| 解釋爭點 |
| 汽車駕駛人拒絕酒測者，吊銷其駕照、禁其三年內考領駕照，並吊銷所持各級車類駕照之規定，違憲？ |
| 次查，本院於釋字第五三五號解釋中已破除「既然沒有違法行為，何懼臨檢與盤查」官方說詞的魔咒，以致「目的正當不能證立手段的合法」、「實質正當法律程序包括實體內容及程序要件」、「公權力要先管好自己才能取得指導、取締人民的正當性」等實質法治國的精靈，紛紛從行政威權主義的桎梏中解放出來，警察職權行使法亦適時順勢地堂堂問世。因此，一般所謂「若非飲酒，何需拒絕酒測」、「對拒絕酒測者不處以重罰，真正酒駕時就緩不濟急」、「拒絕酒測的主要動機即是規避刑罰」、「拒絕酒測者三年內有酒駕之必然性」等臆測，必須有具說服力的立法事實與數據作為支持，方能成為立法者之預斷，於釋憲案中並需經嚴謹審查，而非僅以「依內政部警政署八十八年至九十年間之統計數字卻顯示，酒後駕車肇事傷亡事件有逐年上升之趨勢」一語，簡單帶過。這就如同「飢寒起盜心」，所以公權力若不對失業者或無業者之生活作息採取立即有效的監控措施，等真正發生犯罪就來不及之類的跳躍式預設，未必具絕對的說服力。本件解釋既未詳加審查，形同全盤接受，成為得忽略普受好評之釋字第五三五號解釋的煙幕彈，從而未以憲法實質正當法律程序原則去審查酒測實體與程序要件，[2]在違憲審查長途接力賽中漏接一棒，是朝理想邁進中的重挫，影響不可謂不大。 或為彌補以上法制之可能闕漏，內政部警政署訂有「取締酒後駕車作業程序」，藉收執法統一之效。但該規定係屬行政程序法第一百五十九條第二項第二款之行政規則，即「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」暫不論其是否已踐行同法第一百六十條第二項規定：「應由首長簽署，並登載於政府公報發布之。」此種內容與人民權利義務有重大關係之規範，縱不以法律明定，至少亦應由法律明確授權而以法規命令訂定之，遵守同法第一百五十四條第一項第四款規定：「任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。」並依法送請立法院查照或審查，以符法治國最低程序要求。本件解釋亦肯認：「上揭自由權利於合乎憲法第二十三條要件下，以法律或法律明確授權之命令加以適當之限制，尚非憲法所不許」，但既未實質從本院歷年解釋所重視的法律保留原則、法律授權明確性原則切入，亦不探究該具職權命令性質之行政規則內容，是否已逾越母法規定，或增加母法所無之限制等依法行政之要求，卻刻意將不可切割之「法構成要件」與「法效果」強行分離，再將憲法正當法律程序意旨從「構成要件」中抽離，任令執法機關「依令行事」，使系爭規定孤立而僅具形式法治國的軀殼，最後才又輕描淡寫地指出：「另系爭條例有關酒後駕車之檢定測試，其檢測方式、檢測程序等事項，宜以法律或法律明確授權之規範為之，相關機關宜本此意旨通盤檢討修正有關規定，併此指明。」既以「作業程序」作為「人民配合義務」及「合法處罰」間的重要轉轍器，並以之充為合憲宣告的馬前卒，何以嗣後尚需「通盤檢討」？水落石出之後，即可洞察本件解釋內在邏輯的矛盾。其實，多數意見並非不知問題癥結之所在，卻避重就輕，無助於提昇執法品質，更不利於法秩序之和平前景，頗令人遺憾！ 二、民主國家或威權國家的「人民配合義務」？ 在非國民主權時代，人民對所有公權力干預行為必須先行忍受，若有抗拒，不論是消極或積極，即應受輕重不等的制裁。其理論基礎是國家威權不容挑戰，人民需服膺公權力受適法推定的「效力公定說」鐵則。換言之，公權力措施於未經依法變更或由有權機關加以撤銷或宣告無效前，任何人均不得否定其效力，頂多賦予緩不濟急的事後行政救濟制度。此種預設的法制，與特別權力關係是一體兩面，給予公權力率斷與恣意預留極大空間。晚近國民主權理念逐漸落實，次第出現允許人民有拒絕公權力的規定，例如憲法第八條第一項就人身自由之保障上即明定：「非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰，得拒絕之。」另就行政法法制的演進言，亦早已極力欲與沾染不民主氣息的「效力公定說」劃清界限，以行政處分為例，行政程序法已清楚意識到，公法理論上所創設的「公定力」，隱含著強迫處分相對人或關係人承認行政處分效力之內涵，顯已違反民主憲政思想，同時亦衝擊著「司法權被動但可最後定奪合法與否，行政權可主動卻不可最後確定合法與否」的權力分立原理。因此，行政程序法第一百十一條採納具有重大明顯瑕疵行政處分無效制度，同法第一百十三條則賦予人民有立即請求確認行政處分無效之權，而行政訴訟法第六條則有確認行政處分無效訴訟之配套法制，皆是拒斥「推定公權力合法」的明證。基此，若對有明顯瑕疵之酒測措施仍賦予公定力，對不服從者一律施以重罰，係以盲目的服從觀弱化人民的法治感，此惟有威權下的順民，才必須無奈以犧牲自己健全的心智與人格為代價，去免除不服從所附隨的制裁，顯非合宜。至於酒駕行為可能涉及行政不法外，同時亦構成刑事犯罪，所以人民配合酒測之義務，尚會引起與不自證己罪間之緊張衝突關係，此又是另一個嚴肅的問題。 所幸，警察職權行使法第四條亦不採「效力公定說」，其規定：「警察行使職權時，應著制服或出示證件表明身分，並應告知事由。（第一項）警察未依前項規定行使職權者，人民得拒絕之。（第二項）」同法第二十九條規定：「義務人或利害關係人對警察依本法行使職權之方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於警察行使職權時，當場陳述理由，表示異議。（第一項）前項異議，警察認為有理由者，應立即停止或更正執行行為；認為無理由者，得繼續執行，經義務人或利害關係人請求時，應將異議之理由製作紀錄交付之。（第二項）」其已清楚表明，公權力之發動或執行，並非完全不得質疑。在此情況下，本件解釋仍先後重複地指出：「況在執行時警察亦已先行勸導並告知拒絕之法律效果，顯見受檢人已有將受此種處罰之認知，仍執意拒絕接受酒測，是系爭規定之處罰手段尚未過當」、「如拒絕接受酒測，警察應先行勸導並告知拒絕之法律效果，如受檢人仍拒絕接受酒測，始得加以處罰」。如果酒測之發動與執行顯然不合法於先，而告知「拒絕之法律效果」於後，要求人民必須「配合酒測之義務」，形同以事後以告知之名掩護先前非法之實。多數意見未鑒於此，於警察法法制關此部分都已民主化之際，仍率由舊章，堅持先入為主之立場，除使公權力應受適法推定的「效力公定說」有死灰復燃之虞，若再以之作為人民有絕對服從或配合公權力義務的有力依據，形同使時光倒流至行政威權的形式法治國時代。 |
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