大法官解釋 釋字第684號 |
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| 公佈日期：2011/01/17 |
| 解釋爭點 |
| 大學所為非屬退學或類此之處分，主張權利受侵害之學生得否提起行政爭訟？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 蘇永欽 本號解釋變更了本院釋字第三八二號解釋，把大學生排除於該號解釋適用的範圍，該解釋所稱的學生不再涵蓋大學生。德國學者Otto Mayer原創的特別權力關係理論，眾所周知是把學生和公務員、牢犯放在一起，公務員因為隸屬公權力機關，學生（Schuler）則和牢犯一樣是在公營造物裡的被規制者，和國家之間都不存在基本權保障所預設、從而藉以確保的距離（Distanz），因此這些人都不在基本權保護傘之下。但Mayer從來沒把大學生（Student）塞進國家的「內部關係」裡，因為大學（Universitat）不是學校（Schule），不僅和國家分離，而且很早就取得公法人的地位，受到自治的保障。大學生在我們移植此一理論時被一起帶進來，反映了大學在功能上被中小學化的特殊社會背景─和我國民事成年制度遲遲未改，以致近半數的大學生仍然是未成年人也有一定關連─，惟歷經社會變遷，台灣的大學現在不論在教育功能、師生關係與大學生的社會參與上，都已經和歐美的大學日益接近，其高度自治也逐漸反映在大學法制，即使未取得獨立公法人地位，但在基本權的保護上不能和中小學生作相同處理，已很清楚。這時回頭改掉當初制度移植所犯的錯誤，有特別的意義，本席對此敬表贊同。 釋字第三八二號解釋以「學生所受處分係為維持學校秩序、實現教育目的所必要，且未侵害其受教育之權利者（例如記過、申誡等處分）」，「尚無許其提起行政爭訟之餘地」，使學生本來受到憲法保護的訴願權、訴訟權，在按照具體事件審酌是否符合訴願法、行政訴訟法規定提起訴願或訴訟要件以前，先已遭受剝奪（受教育以外的權利皆無救濟），而且此一基本權所受到的「塊狀」的排除，完全未見於任何法律或授權命令的規定，十分符合所謂特別權力關係的論述，也就是把特定人民與國家的特定關係，籠統的排除在基本權保護的範圍之外（所以稱為「權力關係」）。因為Otto Mayer所描述的某些關係與一般關係之間存在的結構性差異，確實有其洞見，在基本權保障體系還沒有完整建構的一百年前，大家並不覺得有何不當之處。德國到了二戰後，基本權保障體系逐漸粲然大備，才開始思考如何重新詮釋這樣的特殊關係，以與基本法對基本權做完整保護的宣示較能相容。本院也是從釋字第一八七號解釋開始，對行政法院以判例建構的特別權力關係領域逐步限縮，從公務員、軍人、學生到牢犯，一塊一塊的回復到基本權保護的領域，釋字第三八二號解釋本身，就是以受教育權為範圍為學生爭訟權回復的第一塊。德國可能受到國會中心的體制影響，對於特別權力關係修正的重點，主要在於法律保留原則的回復，也就是讓立法權重新介入這些特別行政領域，司法救濟方面相對爭議較小。我國的修正重心，反而一直盯在下游的爭訟權。公務員的行政救濟是從財產權的範圍，擴張到不限財產權，但以影響到身分關係為限，再逐漸擴張到對公務員有「重大影響」的處分。相對於一般人民訴願權與訴訟權所受到的高度保護─第一件明確認定法律違憲的釋字第二二四號解釋即為了貫徹保護人民的訴願權與訴訟權，後來的第三九六號解釋更揭示有權利即有救濟為訴訟權的「核心內容」─，此一無待行政救濟法本身的考量，僅因身分即從基本權上對特定人的爭訟權設限的理論，更顯得特別刺眼，因此本號解釋雖然因為聲請的三案都是大學生，基於司法權自我節制的考量，沒有同時處理中小學的問題，並不表示中小學生的基本權保護無關宏旨。 本席相信，因為特別權力關係從來在多數判例或解釋中，只是意在言外的支撐包括釋字第三八二號解釋在內的這些司法決定，未來並非沒有可能通過新的基本權的論述，更完整的處理這些問題─比如參考德國八零年代以後最具影響力的「公法上特別連結說」（öffentlich-rechtliche Sonderbindung）─來重新詮釋。這個論述所以能比較周延的詮釋戰後德國實務，就在它不只是單純回歸基本權體系的保護，凸顯基本權拉開的「距離」，同時仍不掩飾某些公法上的關係確實有其特殊性（德國學者有稱之為Sachgesetzlichkeit者），因而在基本權的保障上必須做不盡相同的處理，包括對某些權利做較大限制的容許，某些保障原則的放寬，以及某種「補償」的肯認。這種新論述一方面廢除了有如殖民地的特別權力關係，使基本權得到一元化的保障，另一方面又能精確回應社會結構實存的殊異性，比如隸屬機關的公務員對一般人民負有的某些無間斷的義務，是其他人民所沒有的，以形塑人格為教育的主要目的之一，而使教育對象處於高度「被動」狀態，無學習自由可言的中小學（國民教育尤然），其學校和學生之間必然比大學緊密得多的公法關係，對其特別（不再是「內部」）行政關係的立法和司法控制，的確不能等同於一般人民。此一新論述同時也擺脫了特別權力關係把學生、公務員和牢犯丟在一個籃子裡的荒謬性，使其可依關係的特殊性尋找各自的憲法界線。因此公法上的特別連結說不但不是特別權力關係的借屍還魂，比起大而化之的「告別」了之，應該是更負責的解決方式。 同樣的，回復到基本權保障的領域，絕非意味大學生就其受到大學任何不利的行政措施都可以得到救濟，大學生和國家之間固然回復了應有的距離，與一般人民無二，但在依照行政救濟法規審查受理要件，以及受理後作實體審理時，審理機關都還要考量另一個、某種程度更拉開了大學生與國家距離的「特別」因素─憲法基於學術自由所保障的大學自治，誠如本號解釋最後做的闡明，大學自治使各種公權力介入校園都必須有所節制，包括法院審理校園發生的行政事件，基於對大學自治整體的保障，可能會給予教學和研究自由更多的考量─如果與學生享有的、較弱勢的學習自由發生衝突─，而在判斷學校或教授所做不利學生的決定是否定性為行政處分時，或學生對學校提起確認或一般給付訴訟，去做有無權利保護必要的判斷時，大學自治也有一定的影響。即使程序要件合致而受理，法院在作實體決定時，也不能不對學校或教授的專業判斷給予較大的尊重。換言之，基本權保障的體系已有足夠的彈性，去調和大學自治和司法審查。因此把不合時宜，對大學而言根本錯置的特別權力關係送進歷史甬道，仍然不必擔心大學內部事務會大幅的「司法化」。諸如選課、成績評定或大學對學生使用公物的管理，或屬大學自治的核心事項，或者只是單純的行政或私法上的措施，除非另有特殊的因素，很難想像法官有何介入的空間。法院不必也無法承擔這樣的功能，應該是舉世皆然吧。 如此看來，不論改採公法上特別連結的論述（中小學），或者大學自治（大學），法院在學生為校園事務與學校對簿公堂時，仍須做審慎的處理，論證上的負擔因此加重許多，可想而知，這固然是基本權保障體系建立過程，無可避免的發展，但如果教育法規就此能做更多的指引，對不確定性的降低應該會有不小的幫助，此所以德國從特別權力關係的論述轉向公法上的特別連結時，更強調立法的規範。從這個角度來看，本解釋不一次即做全面的處理，而僅以實際發生爭議，且屬某種歷史錯誤的大學部份加以變更，期待行政、立法部門也開始正視學生的行政救濟問題，應該算是合理的自我節制。 |
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