大法官解釋 釋字第684號 |
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| 公佈日期：2011/01/17 |
| 解釋爭點 |
| 大學所為非屬退學或類此之處分，主張權利受侵害之學生得否提起行政爭訟？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 陳春生 本號解釋主文就大學對於大學生所採行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權或其他基本權利，本於憲法第十六條有權利即有救濟之意旨，即使非屬退學或類此之處分，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟，釋字第三八二號解釋於此範圍內，應予變更之意旨，本席敬表同意。惟本號解釋，對釋字第三八二號解釋所謂的「重大影響」，未有進一步之闡釋，殊為可惜。是以謹就本號解釋與釋字第三八二號解釋之關係為論述，並就教育法領域，關於學生權益保障與「重大影響」概念之關聯，以德國實務上所謂重要性理論為比較，探討我國公法學界未來對所謂「重大影響」概念，該如何定位問題，敬陳個人淺見如下。 壹、釋字第三八二號解釋之意義、限制與傳承 一、釋字第三八二號解釋之意義與貢獻 本號解釋主要是針對釋字第三八二號解釋（下稱系爭解釋）於一定範圍內加以變更。系爭解釋乃就特別權力關係在學校教育領域，所作突破傳統見解之解釋，學界及實務界都給予相當肯定。 系爭解釋理由書第二段指出：「是各級公私立學校依有關學籍規則或懲處規定，對學生所為退學或類此之處分行為，足以改變其學生身分及損害其受教育之機會，此種處分行為應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分，並已對人民憲法上受教育之權利有重大影響」。且該號解釋認為，行政法院四十一年判字第六號判例：「學校與官署不同，學生與學校之關係，亦與人民與官署之關係有別，學校師長對於違反校規之學生予以轉學處分，如有不當情形，亦祗能向該管監督機關請求糾正，不能按照訴願程序，提起訴願。」與該號解釋意旨不符部分，應不予援用。換言之，受處分學生受退學或類此之處分行為，於用盡校內申訴途徑未獲救濟者，得依法提起訴願及行政訴訟。 二、釋字第三八二號解釋之限制 但系爭解釋同時指出：「人民因學生身分受學校之處分，得否提起行政爭訟，應就其處分內容分別論斷。如學生所受處分係為維持學校秩序、實現教育目的所必要，且未侵害其受教育之權利者（例如記過、申誡等處分），除循學校內部申訴途徑謀求救濟外，尚無許其提起行政爭訟之餘地。」此段論述重點在於1.若屬內部關係而未改變學生身分，且未侵害其受教育之權利，不得救濟。2.只以「受教育」之權利為其核心，而未包括教育基本法中所規定，除了受教育之權利以外，還有學習權、身體自主權及人格發展權等應該受到保障的權利（教育基本法第十五條）。3.系爭解釋特別例示舉出記過、申誡等處分不得提起救濟。4.系爭解釋把身分的改變與重大影響用一個「且」字，變成重大影響還有包括身分改變，再加上裡面有列舉二樣，在實務上反而是擋住了人民救濟的管道。 上述特徵，正是系爭解釋適用上之限制，為修正前述限制，是以本號解釋本於憲法第十六條有權利即有救濟之意旨，加以變更。 三、釋字第三八二號解釋之延續與傳承 （一）系爭解釋除延續本院自釋字第一八七號解釋以來，所揭示打破傳統特別權力關係領域限制，賦予公務員對於身分之改變得以提起救濟之見解外，並援引其後包括雖非身分改變但對於公務員有重大影響之懲戒處分、財產權等，開啟未來於教育法領域亦能擴張其適用，亦即傳承現行來自公務員關係領域所擴張之人民權利保障範圍之可能。 （二）系爭解釋關於受教育權利有「重大影響」之意義 本院過去曾非常努力於有關公務員身分的保障，從釋字第一八七號解釋開始，到釋字第二Ｏ一號、第二四三號、第二六六號等等解釋，到了釋字第二九八號解釋開始用「或」字，將「身分的改變或權益有重大影響」之要件獨立出來，具有重大意義。本號解釋固然不可能對學生所有權利保障，畢其功於一役，但可如有關於公務員身分的保障般，經由持續發展作成相關解釋，進而影響到公務人員保障法制。本院前述多號解釋，並未明白表示採取德國重要性理論，反而是較接近以ULE教授所主張之基礎關係（與管理關係之區分）為依據，打破特別權力關係之限制。由於多號解釋使用重大影響概念，再加上實務上於公務員法領域之發展趨勢，未來仍有依循德國重要性理論發展，以更周全保障人民基本權利之可能。至於「重大影響」之意義與重要性理論之關係，以下論述之。 貳、重要性理論（Wesentlichkeitstheorie） 本院釋字第二九八號、第三二三號、第三三八號、第四三Ｏ號、第四五五號、第六五八號、第六八一號解釋等等，都使用所謂的重大影響用語，是否即為學界所引介自德國學界及實務界之重要性理論，或許未有定論，但事先釐清德國重要性理論之意涵，對我國過去多號解釋使用重大影響意義之理解，定有助益。 德國之重要性理論乃是針對傳統之侵害保留（法律保留）之不足，所發展出來，簡言之，其內涵就是對於自由、財產的侵害這個公式。重要性理論與之對照，則它不只限於自由、財產，還有其他權利也包括在內；而就所謂對自由、財產「侵害」，則它不只對於侵害，還包含給付。所以重要性理論一出，雖受到很多批評，但仍能為學界與實務界接受。以下簡單介紹德國關於重要性理論之發展與意涵。 一、重要性理論之意義 （一）意義： 關於重要性理論，德國聯邦憲法法院於西元1977年12月21日之判決（BVerfGE 47, 46）中宣示，對基本權利之實現，若為重要部分者，應保留給法律規範。該判決亦指出，於德國第51屆法律人年會之討論中論及，所謂重要的，首先應理解為係發現（heuristischer Begriff）的概念，而非對釋義學化之創設（Beitrag），且此概念之基礎係自明之理（Binsenweisheit），亦即在議會民主制度下，實際上重要事務之決定屬於議會。在個別事務是否重要之判斷，必須非常謹慎，以避免過度法律化（Vergesetzlichung）之危險。此於學校關係中，正是可能帶來困難之效果，而必須密切注意者。是否某一措施（Maßnahme）是重要的，因此必須國會自己保留，或至少基於內容明確之國會授權為之方可。此一般須依照基本法，給予基本權利保護以重要之考慮點。無論如何最主要之基本權利保護規定，事先預定對基本權利之侵害只能依法律，或基於法律授權方允許。此外，為確保基本權利保護之國會介入之作法，也與向來法律保留學說見解相一致，亦即不去區別其究為侵害或給付。因此在基本權利相關領域，所謂重要的，意指基本權利之實現，是重要的而言[1]。 （二）重要性理論雖被批判為過於概括與不確定（zu allgemein und unbestimmt）。但如果吾人對於以下三點關於重要性理論之意義與界限加以考量，則應可仍承認其有存在之必要性。即： 1.重要性理論雖超越（jenseits）傳統之侵害保留，但並未否定它，侵害保留仍然存在（fortbesteht），重要性理論只是確保基本權利重要部分不被減損（reduziert）。 2.重要性理論所擴張之法律保留部分，其基礎仍與基本權利相關，重要性理論並未創設（konstituiert）基本權利，而只是將基本權利具體化（konkretisiert）。 3.當具體案件依基本法，必須有法律上規範時，則不須重要性理論介入[2]。 |
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