大法官解釋 釋字第585號 |
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| 公佈日期：2004/12/15 |
| 解釋爭點 |
| 真調會條例違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 許玉秀 本號解釋多數意見為闡明立法調查權的憲法內涵，而補充解釋本院第三二五號解釋，本席基於立法院應享有獨立的資訊權，予以支持。對於真調會條例規範目的及真調會組織與民主原則的關係，認為有補充說明的必要；對於為求有效行使立法調查權，得以行政刑罰課一般人民作為義務，則持不同意見，爰論述如后： 一、立法調查權的憲法正當性 為了立法和監督，立法院需要充分的資訊，當立法院和政府之間關係融洽的時候，也就是彼此有互信的時候，可以透過立法委員的質詢權與政府機關的答詢義務，取得行使職權必要的資訊，但當雙方的互信遭到破壞的時候（註一），立法院必須有獨立取得資訊的方法，才能進行有效的監督，這就是所謂的資訊自主權（Recht der Selbstinformation）（註二），也就是不假手於其他國家機關，而取得資訊的權力（註三），立法調查權就是建立在這種資訊自主權之上。換言之，可以將立法調查權看作非常態的立法資訊權，而個別立法委員的質詢權，則是常態的立法資訊權。質詢權的行使是分散的，立法調查權這種資訊權的行使，是集中的；在憲法所規定的立法院職權範圍內，質詢權的行使範圍沒有明顯的限制（憲法增修條文第三條第二項第一款及立法院職權行使法第三章參照），立法調查權則是因為立法權與行政權發生不可妥協的衝突時，方才會開始行使，因此受特定事件的限制。既然衝突無法妥協，則特定事件也必然是重大事件，而且應該是在立法權限範圍內，具有憲法上重要性的事件。 立法調查權作為一種非常態的立法資訊權，它的動因既然在於與行政權的互信遭到破壞，它的功能即在於進行獨立的資訊蒐集，以便將行政權（包括立法院中的政治對手）遭假設為不當或違法的行為公諸於世，而進行政治宣傳，使被調查人的誠信和聲望受損，而達到政治制裁的目的。立法調查權的目的是進行政治制裁，而不是法律制裁（註四）。立法調查權可能由執政黨的立法委員發動，也可能由反對黨的立法委員發動，由執政黨立法委員發動的調查權，通常比較沒有成效，它的政治制裁效果，充其量是執政黨從政人員的下台，在立法調查權的理論和實務上，並不重要。比較重要的是由反對黨所發動的立法調查（註五），這種立法調查權的本質是政黨鬥爭，藉由事件真相的公布，進行政治宣傳，正面地說是提供人民正確的政治資訊，負面地說就是損傷政治對手的誠信和聲望，所要達到的政治制裁，就是藉由人民的選擇，促成執政權的轉移。尤其當反對黨為國會少數時，無法利用預算及強有力的質詢程序監督執政的政府，擁有發動立法調查的權利（註六），就落實民主政治及責任政治而言，極為重要。換言之，就立法調查權的政黨鬥爭特質而言，亦符合憲法權力制衡的原理，而具有憲法上的正當性。 二、資訊權是一種固有而獨立的立法權 （一）獨立而對機關有強制力的立法調查權 本號解釋多數意見認為立法調查權是一種行使立法權所必要的輔助性權力，顯然深受輔助理論（Korollartheorie）（註七）的影響。將立法調查權描述為必要的輔助性權力，除了說明立法院應該擁有調查權之外，主要在於說明立法調查權不能逾越憲法上對於立法權的規範範圍，並非表示立法調查權不可獨立行使。 立法院行使調查權的動因既然在於與行政權的互信遭到破壞，則仰賴行政權誠心配合必然不可能，立法院必須採取強制手段，方能有效行使調查權，而且一個會抵制立法調查的行政權，也是一個不可靠的被調查對象，如果立法調查權仰賴行政權協助，可能反而遭受誤導或蒙蔽，因此立法院獨立行使調查權的意義，應該是立法院不必藉助於行政機關的協助，可以獨立進入行政系統進行蒐證，而且蒐證程序不應受其他國家權力監督，例如司法權的監督，也就是不必受法官保留的限制。雖然外國法制的國會調查，有準用刑事訴訟法的規定（註八），而適用法官保留原則，但如果立法調查權還應該受到司法權的監督，即難以認為是不受其他高權監督的獨立調查權（註九）。 （二）對人民寬容的立法調查權 因為立法調查的對象是政府機關，而且政府機關本身是隱藏弊端、需要被揭發的對象，行使立法調查權的目的，就是要對政府機關行使強制權，因此對於不配合的政府機關，當然應該有制裁權，方才能發揮調查權的強制效果。但是這套原理不能適用於一般人民，一般人民並非立法調查的對象。如果立法院為了要進行政黨對抗，賦予自己調查權，而需要人民配合調查，可以請求人民協助，人民若不協助，立法院應該予以尊重。如果因為某些跡證顯示人民可能成為犯罪事實的調查對象，則應該向司法機關告發，由司法機關偵查，而不應該為了要進行自己的政治鬥爭，用法律的制裁手段，強迫人民捲入自己的鬥爭行動當中。因為立法院行使立法調查權進行政黨鬥爭的目的，在於爭取人民支持，使人民因為獲得正確政治資訊，能夠在下一次有政治選擇的機會時，依其自由意志做出正確的政治選擇，如果強迫人民捲入鬥爭過程，可能強迫人民作政治表態，將侵害人民不表意的自由，究竟在自由民主體制下，不作為是人民的基本權利；而且藉由立法調查權的行使，而公布政治資訊，猶如進行選舉宣傳，人民沒有任何義務配合政黨進行政治宣傳。 本號解釋多數意見主張，立法院為有效行使調查權，得對違反協助調查義務的一般民眾科處罰鍰，並認為此種裁罰權是立法調查權必要的附屬權力。似乎只看到權力，未見及人權。姑不論科處罰鍰，是否因而即能有效行使立法調查權，如果貫徹權力這個目的，可以成為限制權力施加對象基本人權的理由，則憲法上關於保障基本人權的規定均屬多餘，而憲法第二十三條所謂防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序、增進公共利益四種憲法准許限制人民基本權利的理由，也將形同虛設。因為憲法就是為了使基本人權免於受到公權力的侵害，才高舉保障基本人權的大旗，試問憲法如何能夠容忍公權力以保護自己的有效存在為理由，限制它所要保護的基本人權？而貫徹權力本身，顯然不屬於憲法第二十三條所規定的任何一項理由。就算退一步將立法調查權的目的說成為了公共利益，也不足以證立此種制裁權。立法調查權確實具有政治鬥爭的本質，但是否能保護公共利益則未可知，將課與人民負擔、限制人民基本權的理由，建立在不確定的基礎之上，不應該是憲法可以容許的。而政黨為了進行政治鬥爭，以法律強制手段，強迫一般民眾捲入自己的鬥爭行動，究竟是爭取選民支持，還是製造敵對的選民？立法委員在行使調查權這種非常態的資訊權時，與行使質詢權那種常態的資訊權相同，難免會傷害到一般民眾的權利，例如使一般民眾的隱私曝光，但是因為立法委員享有憲法上的免責權，可以毫無顧忌地執行權利，民眾於承受損害時，可能必須予以容忍。當立法委員行使調查權受到寬容的同時，卻為了實踐自己政黨的政治鬥爭，強行賦予人民法律上的負擔、限制人民的基本權，這樣的立法權，豈非忘記立法權力直接來自人民？ |
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