大法官解釋 釋字第583號 |
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| 公佈日期：2004/09/17 |
| 解釋爭點 |
| 公務人員考績法對免職無懲處權行使期間規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 許宗力 本件旨在審查考績法沒有針對專案考績一次記二大過免職之懲處處分規定行使期間，是否侵害公務員服公職之權利。多數意見認為該懲處處分實質上屬於懲戒處分，未規定懲處權行使期間，有損公務員權益及法秩序安定。為貫徹憲法上對公務員權益之保障，有關公務員懲處權行使期間，應類推適用懲戒法相關規定。惟懲戒法未依違法失職及懲戒處分種類區分長短不同懲戒時效，一概以十年為懲戒權行使期間，與比例原則未盡相符，有關機關應通盤檢討修正。考績法有關懲處之規定亦應一併及之。本席對專案考績免職處分屬實質懲戒，以及懲戒權與懲處權之行使都應有行使期間之限制之看法，敬表同意。但就考績法專案考績一次記二大過免職之懲處處分本身是否違憲的前提問題，乃至於懲處權之行使期間是否應類推適用懲戒法相關規定之問題等，則有不同看法。爰提部分不同意見書如後： 一、考績法專案考績一次記二大過免職之懲處處分，與憲法第七十七條有違 公務員考績法第十二條第一項第二款所規定專案考績免職之懲處處分，其構成要件不出違法失職，與公務員懲戒法中所規定違法失職要件初無二致，其具懲戒功能，顯而易見。惟根據憲法第七十七條規定，公務員之懲戒權歸司法院掌有，不免引發考績法這種具懲戒內涵之免職處分，是否牴觸憲法第七十七條之疑義。這個問題固不在聲請人的聲請解釋範圍，卻是先決問題，因如果違憲的話，是否應該規定懲處權行使期間的問題也就多餘。 按行政不能沒有指揮監督，指揮監督則恆以獎懲為後盾，是若謂懲戒（姑不問形式名義為何）構成行政權當然且不可或缺之要素之一，應不為過，換言之，即使憲法未明定行政掌懲戒，但懲戒應可視為行政之隱含權（implied power）。惟行憲後，制憲者引入外國懲戒制度，讓司法權直接掌懲戒，其以較嚴謹之司法程序辦理懲戒，強化對公務員權益保障的意圖，彰彰明甚，使得行政懲處之合憲性就不再是那麼理所當然。即使將憲法第七十七條之懲戒解為針對懲戒之司法救濟，以為長官直接掌懲戒，司法掌救濟之制度安排的合憲性尋求解套，亦嫌勉強，姑不論與制憲初衷不符，如不稍作限縮，任一種類懲戒處分均得任諸立法裁量交由長官直接行使，不無架空司法懲戒權之嫌。總之，依本席之見，唯有能夠合乎憲法第七十七條所預設司法懲戒之價值決定（註一），同時能兼顧行政指揮監督需要的公務員懲戒制度，才能免於違憲指摘。 如何型塑公務員懲戒制度，方符合憲法意旨，對此問題，本院大法官其實已經指出一個方向，只是傳達的訊息還不夠清楚，也非無矛盾，有待吾人進一步解讀、耙梳而已。本院大法官首次對此問題表示意見是在民國七十八年的釋字第二四三號解釋。該號解釋之解釋理由書指出，「公務員之懲戒，依憲法第七十七條之規定，屬於司法院職權範圍，司法院設有公務員懲戒委員會，為主管懲戒事項之司法機關。對於公務員所為具有懲戒性質之免職處分，不論其形式上用語如何，實質上仍屬懲戒處分，此項權限之行使及其救濟程序如何規定，方符憲法之意旨，應由有關機關通盤檢討，而為適當之調整。」從「具有懲戒性質之免職處分，不論其形式上用語如何，實質上仍屬懲戒處分」等語，可知大法官屬意的是一元化的司法懲戒制度，有懲戒之實的行政懲處決定，無論形式用語為何，都應納入憲法第七十七條司法懲戒的邏輯脈絡檢驗其合憲性，且「此項權限之行使……應通盤檢討，為適當調整，方符憲法意旨」等語，也可知大法官係以委婉的方式，指出司法懲戒之外同時存在考績懲處的雙軌制，其實是違憲的。整體而言，第二四三號解釋就公務員懲戒權限行使的問題，基調是要求回歸，乃至獨尊憲法第七十七條司法懲戒之價值預設，也就是說，公務員懲戒只能歸司法權直接行使，行政掌懲戒與憲法第七十七條意旨不符，至於一律不許行政長官直接以較迅捷之行政程序辦理懲戒，是否有礙行政指揮監督，似不在考慮範圍。但無論如何，前述解釋意旨只棲息在解釋理由書，沒有見諸解釋文，對考績懲處的合憲性尚不構成影響。 如果第二四三號解釋只是獨尊司法懲戒，沒有顧慮到行政為領導統御也有懲戒需要，三年後的釋字第二九八號解釋則在司法懲戒一元化的基礎上作了適度修正，將行政指揮監督需要也納入考量。第二九八號解釋的大意是，根據憲法第七十七條之意旨，司法院僅是公務員懲戒之最高機關，非謂國家對公務員懲戒權之行使，一律均應由司法院直接掌理。公務員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁，此項制裁為維持長官監督權所必要，自得視處分之性質，於合理範圍內，以法律規定由長官為之。有關公務員懲戒及公務員考績之法律，應依上述意旨修正之。其基調同樣是宣示回歸憲法第七十七條司法懲戒一元化之意旨，但從允許立法者在合理範圍內將部分懲戒權交由行政權直接行使，可看出是很務實地回應行政指揮監督權之需求。 雖然釋字第二九八號解釋所傳達訊息仍嫌簡略，但就公務員懲戒權限之行使，畢竟已指出一個方向調整的大原則：亦即，公務員考績法所規定之懲處處分，只要有懲戒性質，都應以實質的懲戒處分視之，為完成懲戒一元化，爾後考績法所有具有懲戒性質之懲處處分（如申誡、記過、免職等）均應廢除（註二），改規定於公務員懲戒法。惟改規定於公務員懲戒法，並不表示一切懲戒處分均非由司法院公務員懲戒委員會直接行使不可，毋寧，為維持長官之指揮監督權於不墜，得在「合理範圍」內以法律規定由長官行之。何謂「合理範圍」，固嫌抽象，但合理之解釋，應不可能包括針對單一違法失職行為剝奪公務員身分這種最嚴厲之專案考績免職處分在內，因這種免職處分可謂是對公務員權利影響最嚴重之懲戒處分者，今既然制憲意旨為進一步保障公務員權益，而刻意將公務員懲戒劃歸由司法機關以司法程序辦理，則對公務員權利影響最大之免職處分自無交由行政長官行使的道理，換言之，免職處分應屬司法懲戒權不得讓渡之核心範圍，如果連核心範圍也可讓渡出去，司法只掌事後救濟，則不僅「合理範圍」一詞盡失意義，也架空憲法第七十七條保護公務員權益之意旨。要之，最嚴重的免職處分保留由司法權自己以司法程序辦理，其他較輕微的懲戒處分，諸如休職、降級、減俸、記過、申誡等，則交由長官以較迅速之行政程序直接行使（註三），司法只負責事後救濟的這種懲戒一元化的制度安排，應該最能反映釋字第二九八號解釋之旨意，並且依本席之見，也是體系解釋下，既能尊重憲法第七十七條所預設之價值決定，同時也可以兼顧到行政指揮監督權需要的最佳解決模式（註四）。 可惜第二九八號解釋未能站穩自己立場，一方面宣示懲戒只能在合理範圍以法律規定由長官為之，另方面卻又指出受免職處分之公務員得向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服云云，似乎意謂著長官行使免職這種實質懲戒處分權並不牴觸憲法第七十七條，只要司法院公務員懲戒委員會仍保有最後的審查權即可，至此，「合理範圍」一詞很不幸地淪為白紙黑字。也因第二九八號解釋理論未能一貫，導致相關機關無所適從，難怪懲戒一元化之目標，迄今仍是無法達成。 |
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