大法官解釋 釋字第583號 |
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| 公佈日期：2004/09/17 |
| 解釋爭點 |
| 公務人員考績法對免職無懲處權行使期間規定違憲？ |
| 民國八十八年的釋字第四九一號解釋本來有機會釐清「合理範圍」這個問題，並藉由宣告考績法專案考績免職處分違憲，邁出建構懲戒一元化的第一步。但最後還是默認長官所為免職處分之合憲性，把解釋重點單獨放在該免職處分應符合法律明確原則與正當法律程序原則上面。更值注意的是，該號解釋連第二九八號解釋所努力匡出來的「合理範圍」的界限，也不再提了，只有從「實質上屬於懲戒處分」幾個字稍稍可以察覺到對以前大法官同僚關於落實懲戒一元化之呼籲的微弱呼應。其實，本號解釋重點如果只是要求免職處分之構成要件應由法律明確規定，程序應符合正當程序原則，則免職處分是不是實質懲戒根本不具意義，因即使不是實質懲戒，只要免職處分確實剝奪公務員身分，限制人民服公職權利，就應遵守法律保留、法律明確與正當程序等之憲法要求。其指出專案考績免職處分是實質懲戒之餘，卻未能乘勝追擊，大膽宣示該免職處分逾越得交由長官行使之「合理範圍」之界限，則宣示專案考績免職處分是實質懲戒，用意何在，殊難理解，或許只是單純想為懲戒一元化的重新啟動預留火種吧。第四九一號解釋從法明確性與正當程序著眼，雖然對公務員權益保障著有重大貢獻，但錯失一次強力要求落實懲戒一元化之機會，殊為可惜。 本號解釋是大法官再度有將此專案考績免職處分合憲與否之問題重新檢視的大好機會。可惜多數意見依然沿襲第四九一號解釋立場，同樣不再提「合理範圍」，也根本不討論考績法專案考績免職處分之合憲性，逕把合憲視為當然，並在此基礎上，直接進入免職處分未設懲處權行使期間是否違憲之審查。本席基本立場是，考績法專案考績免職處分侵及司法懲戒權的核心範圍，應宣告違憲，並在此違憲宣告基礎上限期要求相關機關修法，朝懲戒一元化方向調整。惟多數意見還是經由肯認考績法專案考績免職處分之合憲性，繼續為懲戒、懲處併行之雙軌制現狀背書，本席雖感無奈，也只能尊重，並對於不能為懲戒一元化目標之達成多加一把勁而感到惋惜，但追根究底，或許是因先前的釋字第二九八號解釋自己講得不夠清楚有以致之吧！ 二、考績法未明定懲處權行使期間，並非立法缺漏產生之法律漏洞 姑且不論考績法專案考績免職處分是否合憲，本席認為考績法未明定懲處權行使期間，並非立法缺漏產生之法律漏洞，更不至於違憲。這是本席與多數意見歧異的第二點。 按考績制度本為長官基於監督權之行使，對公務員於特定時間內執行公務之表現予以考核，也是階段性地調整公務員人事體系之評量依據。換言之，考績制度為公務員內部結構之調整手段，使公務員之官等地位，合於其能力與表現，亦使官職等與公務員之適任得以合致；況且既然是整個體系的調整，長官為考績時，不僅僅應顧慮個別公務員之表現，亦應就同官等公務員之能力表現，經比較後為公平之衡量（公務人員考績法第九條參照）。考績既涉及公務員間平面性的比較問題，考核評量自須於一定之期間內行使。我國歷來考績法制向以「年度」為單位，現行法第三條第一款：「年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年一至十二月任職期間之成績」即明示此旨，因此，長官不可以前年度所發生的事由作為今年度評分之依據，乃屬當然。換言之，公務人員考績法縱沒有如「考績案件自（行為）終了之日起，至（長官為懲處處分）之日止，已逾（若干）年者，應（免予處分）」之行使期間規定，惟其結構及立法意旨，實自成一個「考績權應每年行使」的規範框架。 至於專案考績懲處，是否也應與平時考核一樣，同受「當年度行使」之規範框架之限制？直接就考績法立法的形式觀之，公務人員考績法第三條第三款所定專案考績之「隨時辦理」，並承接前段文字「平時有重大功過時」，無從認定其文義已逸出既定框架，自應解釋為與前二款同須於當年度內為之。 再看專案考績與平時考核在立法目的或性質上，是否有足以使二者在行使期間上有必須分別處理的差異性存在。鑑於該當平時考核功過處分僅能以一個單位（一次記一大功／過）為限，遇有重大事件時，其獎懲效果與處分內涵可能並不相當；或當公務員涉某重大違法失職行為，卻因其他獎勵之存在可得充抵，以致其年終考績無法被評定為丁等而遭免職，實有礙於長官監督權之行使，亦使行政系統自行淘汰不適任公務員之機轉鈍化，因此立法者乃另設「專案考績」以資因應（立法院公報第六十八卷第一期頁二四及第七十四卷第四十三期頁一五八之委員會記錄主管機關提案說明部分參照）。況且專案考績之法律效果直接涉及應受考績人之身分財產變動（公務人員考績法第十二條第二款參照），使應記大功者能儘速晉級升遷，應記大過者能儘速淘汰，皆無庸等到年終再予處理，其制度設計目的，原本就是以法律效果之發生與構成要件時間愈接近而愈能貫徹。據此，可知專案考績與平時考核不同之處只在於「行為之重大性」、「功過之不可充抵性」以及「懲處之即時性」這三個特性，而從這三個特性實在看不出有何使專案考績處分在行使期限上具有逸脫與平時考核同一套規範框架的充分理由。職是，考績法縱未明定專案考績懲處權行使期間，並非立法缺漏產生之法律漏洞，不可能導致違憲，蓋斟酌立法目的與考績獎懲的制度功能，當年度原本就當然構成行使期間之限制，多數意見以未設懲處期間為由認定其違憲，恐有誤會。 或謂違法失職行為因當事人之隱匿，或調查曠日廢時，以致發現與調查確定之時可能已逾越行為時當年度，如堅持當年度為懲處權行使期間，將使此等違法失職行為可能免於懲處，而不利長官指揮監督權之行使。然遇此情形，仍有懲戒法可資適用，懲戒權行使期間較長，基本上不會有無法追究其違法失職責任的情形發生，且移送監察院審查或公懲會審議時，長官甚至還得依職權先行停止該被移送公務員之職務（公務員懲戒法第四條），其領導統御當無受影響之虞，如擔心長官無法直接懲處，就主張懲處期間也應同懲戒法較長之行使期間，將違法失職的陳年往事作為今年度考績對象，反而扭曲考績之本質與制度功能。 三、專案考績免職處分行使期間之限制不應類推適用懲戒法之規定 專案考績懲處權（姑且承認其仍屬合憲）行使期間亦限於當年度，固有如前述，但既然大家都同意規定於考績法之專案考績免職處分是實質之懲戒，是否因此其行使期間就應同於懲戒法之懲戒權行使期間？本席對此持否定看法，這是本席與多數意見歧異的第三點。 基於同屬責任追究之本質，在維護公務員權益及法秩序之安定的考量上，懲處權應與懲戒權一樣有行使期間之限制。惟因懲戒法制重在公務員違法失職行為之處罰，考績法制則重在落實行政指揮監督機制之運作，懲戒權及懲處權在行使期間之長短以及其他次位規範上，自可由立法者依各該制度特質分別制定。現行的公務員懲戒法與公務人員考績法劃分「十年」與「年度」的權力行使期間模式，即本於上開制度性的差異而設。 |
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