大法官解釋 釋字第813號
公佈日期:2021/12/24
 
解釋爭點
1、文化資產保存法第9條第1項及第18條第1項有關歷史建築登錄之規定,於歷史建築所定著之土地為第三人所有之情形,未以取得土地所有人同意為要件,是否違憲?
2、同法第99條第2項及第100條第1項規定,於歷史建築所定著之土地為第三人所有之情形,未予土地所有人相當之補償,是否違憲?
 
 
解釋意見書
110年12月28日
院台大二字第1100037107號
公布更正

協同意見書
告別釋字813解釋,邁向判字1號判決
踏入憲訴法新境界,強化精進保障人權
大法官 林俊益 提出

壹、前言

本件解釋係【歷史建築所定著之土地為第三人所有之補償案】。

本件釋憲聲請人慈祐宮(媽祖宮)因其所有坐落於新北市土城區某地號土地,為案外人普安堂寺廟所有建物無權占有,聲請人為此提起民事訴訟,請求法院判令占有人返還土地,獲有勝訴確定判決 [1],且聲請強制執行中 [2],詎他人於100年11月29日向新北市政府提報普安堂為古蹟案,而進入登錄歷史建築之程序。嗣經新北市政府105年8月17日作成歷史建築登錄並公告之行政處分 [3],聲請人不服該處分,提起行政救濟,最後經最高行政法院109年度判字第70號確定終局判決以上訴無理由而駁回上訴確定。

本件釋憲聲請人認確定終局判決所適用之文化資產保存法(下稱文資法)第9條第1項規定:「主管機關應尊重文化資產所有人之權益,並提供其專業諮詢。」(下稱系爭規定一)其中所定著之土地為第三人所有之情形,未以取得土地所有人同意為歷史建築之登錄要件;同法第99條第2項規定:「私有歷史建築⋯⋯所定著之土地,得在百分之五十範圍內減徵⋯⋯地價稅⋯⋯。」及第100條第1項規定:「私有⋯⋯歷史建築⋯⋯所定著之土地,因繼承而移轉者,免徵遺產稅。」(下併稱系爭規定二)歷史建築之登錄如同國家之徵收,卻未予土地所有人相當補償,系爭規定一及二均牴觸憲法第15條規定,有侵害財產權等疑義,向本院聲請解釋。本院並認文資法第18條第1項規定:「歷史建築⋯⋯由直轄市、縣(市)主管機關審查登錄後,辦理公告,並報中央主管機關備查。」(下稱系爭規定三)與本件聲請具重要關聯性,爰將其併列入本件審查範圍。

多數意見所形成之解釋文如下:

第一段:文化資產保存法第9條第1項及第18條第1項關於歷史建築登錄部分規定,於歷史建築所定著之土地為第三人所有之情形,未以取得土地所有人同意為要件,尚難即認與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違。

第二段:惟上開情形之土地所有人,如因定著於其土地上之建造物及附屬設施,被登錄為歷史建築,致其就該土地原得行使之使用、收益、處分等權能受到限制,究其性質,屬國家依法行使公權力,致人民財產權遭受逾越其社會責任所應忍受範圍之損失,而形成個人之特別犧牲,國家應予相當補償。文化資產保存法第9條第1項及第18條第1項規定,構成對上開情形之土地所有人之特別犧牲,同法第99條第2項及第100條第1項規定,未以金錢或其他適當方式給予上開土地所有人相當之補償,於此範圍內,不符憲法第15條保障人民財產權之意旨。有關機關應自本解釋公布之日起2年內,依本解釋意旨,修正文化資產保存法妥為規定。

對於本件聲請釋憲之解釋結論,本席尚表支持,然因仍有值得說明之處,爰提出協同意見書,以為補充。

貳、本件解釋之特色

本件解釋有2項特色如下:
1、本件解釋開創歷史建築之登錄,應予相當補償之先例。即:如因定著於其土地上之建造物及附屬設施,被登錄為歷史建築,其就該土地原得行使之使用、收益、處分等權能受到限制,究其性質,屬國家依法行使公權力,致人民財產權遭受逾越其社會責任所應忍受範圍之損失,而形成個人之特別犧牲,國家應予相當補償。此乃憲法對國家依法剝奪人民土地所有權或限制所有權權能應予相當補償之誡命。

2、本件解釋認為,文資法第9條第1項及第18條第1項規定,構成對上開情形之土地所有人之特別犧牲者,同法第99條第2項及第100條第1項規定,未以金錢或其他適當方式給予上開土地所有人相當之補償。就此部分,將文資法實質上採整體觀察 [4]之違憲審查方式,整體觀察系爭規定二及其他相關規定,就歷史建築之登錄,對其所定著之土地為第三人所有之情形,除系爭規定二之部分減徵地價稅免徵遺產稅外,文資法其他條文規定,均未以金錢或其他適當方式給予上開土地所有人相當之補償,於此範圍內,不符憲法第15條保障人民財產權之意旨。是一則規範不足 [5],部分違憲的解釋案。

此外,本解釋對歷史建築之登錄,是否為國家之徵收(如定性為徵收,有徵收即有補償),因為大法官之間的看法,並不一致 [6],妥協結果,本件解釋不談徵收,僅強調形成個人之特別犧牲,國家應予相當之補償,解釋文乃謂:「如因定著於其土地上之建造物及附屬設施,被登錄為歷史建築,致其就該土地原得行使之使用、收益、處分等權能受到限制,究其性質,屬國家依法行使公權力,致人民財產權遭受逾越其社會責任所應忍受範圍之損失,而形成個人之特別犧牲,國家應予相當補償。」僅強調,上開情形下,一定要有補償,且要有「相當之」補償。至於應如何補償,始謂相當之補償,本解釋理由謂:至以「金錢」或「其他適當方式」給予上開土地所有人「相當之」補償,立法者自有形成自由。

另,歷史建築與其所定著之土地為同一所有人,因非本件聲請釋憲之原因案件,基於司法被動原則及大法官之間就此亦有不同見解,故本解釋亦不論及,併此敘明。

參、釐清「相當補償」之意涵

文資法第9章章名「獎勵」,其中第98條規定,主管機關得給予獎勵或補助之情形;第99條第2項規定:「私有歷史建築⋯⋯所定著之土地,得在百分之五十範圍內減徵⋯⋯地價稅⋯⋯。」第100條第1項規定:「私有⋯⋯歷史建築⋯⋯所定著之土地,因繼承而移轉者,免徵遺產稅。」分別對歷史建築所定著之土地所有人,給予減徵部分地價稅及繼承移轉時免徵遺產稅之優惠,此一優惠獎勵措施,是否屬於形成個人之特別犧牲時,國家應予相當補償之方式?

主張徵收說者認為,私有歷史建築之登錄,其所定著之土地為第三人所有之情形,該第三人使用、管理、處分該土地之權能因文資法相關規定受限制(文資法第34條第1項、第42條及第106條第1項第7款等規定參照),已逾其所應忍受之社會責任範圍,而形成其財產權之特別犧牲者,如同國家之徵收,應依一般徵收補償之法理,辦理補償。除系爭規定二,分別對歷史建築所定著之土地所有人,給予減徵部分地價稅及繼承移轉時免徵遺產稅之優惠外,另應予徵收補償金
 
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