大法官解釋 釋字第786號 |
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| 公佈日期：2019/12/13 |
| 解釋爭點 |
| 中華民國89年7月12日制定公布之公職人員利益衝突迴避法第14條及第16條規定，以新臺幣100萬元為罰鍰最低額，是否過苛而牴觸憲法？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 黃虹霞 提出 凡裁量均應符比例原則，包括裁罰範圍之立法裁量！ 一、任何公、私權力、權利均不得濫用，也就是說其行使均應符合比例原則 權利不得濫用，天經地義。公權力呢？當然更不得濫用！關於公權力不得濫用，具體表現在許多法律中比如行政程序法第7條就行政行為應符合比例原則之規定；並更具體表現在憲法第23條以必要為前提始得以法律限制人民基本權利之規定意旨，也就是眾所周知之比例原則之中。以上憲法意義及行政法意義之比例原則都將公權力之行使即立法之合憲性，以及行政公權力行使之合法性，建立在手段適當性與必要性之上，亦即手段需適當，不得過苛，以致造成人民過重之負擔。 二、比例原則不但是重要法律原則，更是本院解釋中極重要之憲法原則 比例原則為重要之法律原則，不待贅言。就憲法層次而言，自本院釋字第409號解釋首次使用比例原則一語起，尤其自釋字第414號解釋後，[1]比例原則20多年來早已成為法令違憲審查之主要原則，為憲法第23條規定下之重要憲法原則，並因其使用頻率高，而被認為居於公法原則之首。[2] 三、本件解釋也是援引憲法第23條比例原則審查89年 公職人員利益衝突迴避法第14條前段及第16條規定（下稱系爭規定一及二），是否有如聲請人（均為原因案件承辦法官）所指之違憲情事。 四、本件解釋首度宣告立法對罰鍰下限之裁量違憲，特具意義 在過往本院之諸多解釋中固引用比例原則審查，而且其中有超過4成認為違憲，[3]但沒有指摘立法對罰鍰下限裁量違反比例原則者。[4]而本件解釋則是首例認原屬立法裁量之系爭規定一及二之裁罰下限金額過高，違反比例原則而為違憲，就此而言，本件解釋不但再次肯定立法裁量在本院違憲審查範圍內，而且進一步肯定立法裁量也如行政裁量般須符合比例原則，否則會被宣告為違憲。本件解釋因而特具意義。 或有謂本件是否有侵害立法權而有違反三權分立之疑義？尤其本院與普通法院同屬司法體系，普通法院中之行政法院體系向尊重行政機關之裁量。惟本院職司基本人權保障，司法是正義最後一道防線，任何權利或權力均不得濫用，乃當然之理！而檢視公權力有無濫用，比例原則無疑為重要基準！就行政權有無濫用，立法者基於人權保障之意旨，經由行政程序法第7條規定以比例原則檢視之，即以此制衡行政權。同理，司法為保障人權尤其本院為保障基本人權，自然也得以比例原則審查立法行為，包括立法裁量在內，原不生侵害立法權而有違三權分立之問題。更何況就系爭規定一及二言，立法者並已於該等二規定107年修法時自承系爭二規定不符憲法第23條比例原則（詳見本件解釋理由書末段）在案，即就本件爭議言，兩院基於人權保障之見解正相一致。 至於本院前此尊重立法形成自由部分，固為司法謙抑之表現，但基本人權之保障原則上應係本院無可退卻之底線，尊重立法裁量與基本人權保障間，本院只能選擇基本人權保障！從而系爭二規定之原100萬元裁罰下限如屬過苛，而違反比例原則，則本院自應捨立法裁量之尊重，而宣告系爭二規定之裁罰下限違憲。 五、系爭二規定之裁罰下限過苛，於此範圍內，系爭二規定違憲 系爭規定一係針對公職人員「假借職務上權力、機會或方法，圖本人或關係人利益」之行為，系爭規定二則係針對公職人員「知有利益衝突應自行迴避而未自行迴避」之行為，分別所為之處罰。雖然由公職人員利益衝突迴避法第2條及第3條關於該法所稱公職人員及關係人範圍之規定可知，並非所有公職人員及其關係人均在適用範圍，故本法應該寓有係為處罰較高層級之非輕微之謀取本人或其關係人私利之意旨，違反系爭二規定之罰鍰乃從100萬元（超過年基本工資之4倍）起跳。 但因系爭二規定所規範行為廣泛，不是按關係人是否具公務員身分作區分（不是以公務員或非公務員身分關係為客體，而是以財產或非財產利益作區分），所涉利益大小差別可能很大（本件原因案件俱為基層工作之勞動契約關係，所涉及者為微薄之勞動對價），而該法沒有排除輕微案件處罰之規定，也沒有類似刑法第59條賦予法院酌量減輕最低罰鍰之規定，充其量只能於若為不知法規之情形，依行政罰法第8條及第18條規定減輕罰鍰。因此，乃有聲請人等法官認為原因案件之情很輕而罰太重，不忍遽下裁判，故而為本件聲請之情事（原因案件一及三之關係人俱已付出其勞力，單從國家收支角度言，國家未受金錢上不利益；而且關係人所得者充其量是基層工作交易機會利益，最多是基層工作交易機會不平等。而原因案件二則也只涉及約當基本工資之考績獎金及基層工作交易機會而已。在基層工作缺工之實況下，類此情形應均屬輕微，且其等單月所涉金額與最低罰鍰100萬元相較，三案應分別為最低罰鍰之30分之1、50分之1及90分之1）。此種情形按最低罰鍰處罰，係屬過重之處罰，其為過苛，至為明顯。聲請人苦民所苦，本席本司法為民之旨，爰亦認系爭二規定之罰鍰下限違反憲法第23條之比例原則，故違憲。 六、關於解釋文後段及理由書末段 （一）本段是在107年已修法調降系爭二規定之最低罰鍰金額狀況下，權宜所為本院認為合於公平之處理，惟本席對其中可能被解讀為107年之修法下限合憲部分，仍有疑慮。一方面是輕微案件未被排除，二方面是未引進如刑法第59條之法院對過苛處罰之調節機制；三方面是本解釋之解釋文後段及理由書末段均係諭知法院及相關機關「應」據107年修正規定辦理，致對輕微案件而言，若按修正後罰鍰下限處罰結果，仍可能屬過苛，似非無仍屬違憲之虞。[5]而且系爭規定一及二究有如何之差異，而致前者之最低罰鍰應較高且三倍於後者？應存有疑義（本席認為系爭二規定只是說法不同，沒有實質差異，因為違反第6條依第16條規定處罰，係以知有利益衝突情事即故意不迴避為前提，則一般言不是為使關係人得利而何？故本席認為二者罰鍰範圍不應相異）。 |
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