大法官解釋 釋字第786號 |
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| 公佈日期：2019/12/13 |
| 解釋爭點 |
| 中華民國89年7月12日制定公布之公職人員利益衝突迴避法第14條及第16條規定，以新臺幣100萬元為罰鍰最低額，是否過苛而牴觸憲法？ |
| 上述處罰規定之法定罰鍰最低額，區分於1萬元至30萬元之間不等，可見其處罰最低額，在新修正法更具彈性。因系爭法律規範之行為態樣及保護之法益，可能涉及財產上或非財產上利益，如前所述，系爭法律之相關規範實際上不宜單純財產上獲取利益加以論斷。如不從行為性質及法益保護方面之規範目的及意旨思考，而單純從財產上獲利多寡而論，亦可能會出現被認為處罰太重、甚或太輕之情形。 系爭法律剛於107年6月13日修正公布全文23條，新舊法兩相比較，107年利益衝突迴避法之整部法律結構已有所修正。但如為因應本號解釋之公布及新修正法擴大適用範圍之妥當適用，就系爭法律有關行為類型、構成要件及法律效果等規範設計及內涵，有再加以檢討之必要，以期規範體系更加周延。因該法第5條規定，所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。考量系爭法律所涉非必純屬獲取財產利益，該法第4條就利益為定義性規定，利益之類型包括財產上利益及非財產上利益。[26]其中財產上利益或非財產上利益，在立法定義上，採例示兼概括式規定，無可厚非。但關於人事措施，其法益保護、行為性質及其發展階段，容有差異，且其發生利益衝突之違法性及有責性，亦可能不盡相同，故可能需要有規範密度不同之行為類型化及其處罰強度具有差異性之法律效果。 綜上，因系爭法律涉及處罰規範，其構成要件須具明確性，構成要件與法律效果亦應具均衡性，故現行公職人員利益衝突迴避法，在本號解釋公布後，如與本院釋字第716號解釋一併綜合觀察，其實有再次檢討之必要，亦即有關不法獲取財產上及非財產上利益行為要件（特別是法益侵害性）與其罰則等規範設計及制裁類型之相當性，並處罰規定之用語宜精確，例如「其他相類似之人事措施」如用於處罰要件時，宜使用更明確之用語。又對於法定罰鍰之最低額適用於個案，檢討其是否仍可能還是過苛之情形。此外，另宜考量系爭法律是否明定減免處罰之特別規定或於行政罰法中增訂減免處罰之規定，以貫徹本解釋所要求責罰相當原則及符合比例原則之意旨。 【註腳】 [1] 系爭法律第4條就利益為定義性規定，89年利益衝突迴避法第4條第1、3項規定如下： 本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。 非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構（以下簡稱機關）之任用、陞遷、調動及其他人事措施。 [2] 參照林紀東，中華民國憲法逐條釋義（第一冊），台北：三民，民國82年1月修訂7版，頁249。另有將財產權列為自由權（經濟自由權），亦有受益權之性質，應受國家之保障，而生存權及工作權列入社會權，雖同列第15條，但不同基本權之歸類者。（參照陳春生，憲法，台北：作者發行，2003年10月初版，頁131, 139, 146。）類似見解，例如吳庚、陳淳文，憲法理論與政府體制，台北：作者發行，2017年9月增訂5版，頁245以下，279-295。其將財產權的保障，列入平等權及自由權章，但將財產權的保障獨立成一節。生存權及工作權則列入社會的基本權中。另有將財產權列在財產自由項下討論者，參照林騰鷂，中華民國憲法，台北：三民，2018年3月修訂7版1刷，頁157以下, 170, 172-173。其認財產，包括物權、準物權、債權、無體財產權等，並引用本院釋字第641號及第716號等解釋為例示。以上憲法學說可見，將財產權列為自由權中，比較常見。 [3] 參照李惠宗，憲法要義，台北：元照，2019年9月8版1刷，頁323-325； 許育典，憲法，台北：元照，2019年9月9版1刷，頁307-308。 [4] 有認憲法上財產，主要係一種具體財產價值的權利，並及於一種（特別是基於私法關係而成立的）財產的地位，例如土地受財產的保障，則亦及於基於該土地而使用（例如建築）的權利。至於其他所保障的具體權利或地位，包括私法上的財產以及各種債權與物權；以及公法上諸如具有財產價值法律地位的使用歸屬或財產給付（例如稅捐的請求返還、退休請求權及社會救助之請求等）。（參照吳信華，憲法釋論，台北：三民，2011年9月初版1刷，頁345-346。） [5] 參照李惠宗，前揭書，頁339-340, 343。 [6] 在憲法審查時，德國聯邦憲法法院裁判中，有認為一般量能（allgemeine Erwägungen zur Leistungsfähigkeit）課予負擔，尚不足使特定人民負擔社會保險費用具有正當理由。此與任何人民繳納稅捐之義務亦有不同。任何人民當然受到稅捐權力之拘束，惟基於人民之負擔公平（Belastungsgleichheit der Bürger）、公課之衡平與分擔（Ausgleich und Umverteilung angelegte Abgabenbelastungen），針對特定人民之社會保險費用負擔，另須特別正當理由（besondere Rechtfertigung）。(BVerfG 8.4.1987 – 2 BvR 909/82 – BVerfGE 75, 108 [158] = SozR 5425 § 1 Nr. 1 = NJW 1987, 3115).依基本法第3條第1項衍生之負擔公平性之要求(Das aus Art. 3 Abs. 1 GG resultierende Gebot der Lastengleichheit)(BVerfG 27.6.1991 – 2 BvR 1493/89 – BVerfGE 84, 239 [268 ff.] = NJW 1991, 2129)，延伸至國家所要求之非屬稅捐之所有公課。(BVerfG 11.10.1994 – 2 BvR 633/86 – BVerfGE 91, 186 [202] = NJW 1995, 381.)（參照Rolfs , in: Gagel, SGB II / SGB III, Werkstand: 75. EL September 2019-beck-online, SGB III § 340 Rn.7.） [7] 對個人財產權所加之限制，須符合負擔平衡原則，違反此一原則，而使特定人因公益忍受特別犧牲，則須予補償。參照李惠宗，前揭書，頁338。 [8] 公法上金錢給付（Geldleistungen），係基於公務要求向第三人為一次性或持續性之給與，該受領給付者不負對待給付之義務。參照Sickmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, 8.Aufl, München: Beck, 2018, Art. 104a Rn. 27. |
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