大法官解釋 釋字第784號 |
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| 公佈日期：2019/10/25 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第382號解釋有關各級學校學生行政爭訟權之解釋，應否部分變更？ |
| 二、學生與學校間早期特別權力關係與特別法律關係之問題 關於學生得否提起行政爭訟之問題，可比較德國法見解，以利釐清相關概念。早期特別權力關係（besonderes Gewaltverhältnis），於德國法院判決，已逐漸被拆解。德國Carl Hermann Ule 教授提出基礎關係與經營關係（Grund-undBetriebsverhältnis）理論，此種理論之後陸續發展。現有認學生與學校之關係（Schulverhältnis）係為特別法律關係[11]（或稱特別身分（地位）關係）（Sonderrechts-oder Sonderstatusverhältnis）[12]，並於此基礎上，界定行政處分之概念及予以類型化。[13]至於判斷學生得否提起行政爭訟程序，現於德國以行政處分與事實行為加以區分。亦即，學校所為教育及組織措施，如涉及學生或其父母之個人法律地位者，以其是否具有直接之外部效果（Außenwirkung）為斷。[14]又行政處分（Verwaltungsakt）係依德國行政程序法第35條規定，其構成要素為公權力措施（Hoheitliche Maßnahme）、機關（Behörde）、公法領域之個別事件與對外之直接法律效果（unmittelbare Rechtswirkung nachaußen）。經由上開要素客觀判斷，而非由主觀判定行政機關所為之措施均係行政處分。以上適用於與國家具有特別法律關係（或稱特別身分（地位）關係）之公務人員[15]、法官、受刑人、大專院校以外學生（Schüler）及軍人等，如屬於單純內部組織或教育措施（Rein interne organisatorische undpädagogische Maßnahmen），則屬於單純事實行政行為（Dierein tatächlichen Verwaltungshandlung）（事實行為；Realakte），因其不具對外效果之規制特性（Regelungscharakter），而非屬行政處分。[16]又所謂行政機關之處分（Verfügung）、決定（Entscheidung）或其他公權力措施，須以直接對外效果為其構成要素，此涉及行政機關之意圖（Absicht），係具有對外效果之規制（Regelung），有稱之為「預期外部效果」（intendierte Außenwirkung）。[17] 從德國法比較觀察，判斷對大專院校以外學生所為之措施是否構成行政處分，係以其是否對外直接發生法律效力為構成要件。例如與本件原因案件相關之學習評量，如係屬於單科學習成績評量，若其未生直接對外發生法律效果，則非屬行政處分，但如其評量之成績，影響學生之升學或留級，甚至影響其畢業或報考大專院校科系等對外法律效力，則被認為屬行政處分，可提起行政爭訟之救濟。至於確認訴訟及一般給付訴訟，因未涉及行政處分，本可提起行政爭訟。因此，在德國，關於學生之行政爭訟權，若主要係涉及撤銷訴訟，其判斷是否具有行政爭訟權之關鍵，在於是否符合行政處分構成要素之判斷，亦即在於其是否係具有直接對外法律效果之行政處分，抑或僅是不發生直接對外法律關係之單純內部組織或教育措施（單純事實行政行為），而非在於將行政處分或處分行為是否擴大及於公權力措施之問題。 再者，有認德國大專院校學生（Studenten）與大專院校以外學生（Schüler）之行政爭訟權，有所區別，亦即對於大專院校學生之行政爭訟權，與一般人一樣，並未予限制。但對於大專院校以外學生、公務人員等具有特別法律關係（或稱特別身分（地位）關係）之人，則以是否發生直接對外法律關係加以區分，認定其是否屬於單純內部教育或組織之措施，如不屬單純內部措施，則可能構成行政處分，自可依法提起行政爭訟。以上判斷學生與學校關係之德國立法例，是否值得我國參考，亦屬本號解釋之核心問題所在。 三、本號解釋及併予敘明所為附論可能衍生之問題 從本號解釋之聲請人原因案件觀之，聲請人一受記過處分，聲請人二為學生因請病假缺考定期評量，補考成績超過60分部分7折計算。依本號解釋，此有關不服記過或學習評量給分之救濟，均認係可提起行政爭訟，皆不問是否係學校單純內部組織或教育措施，亦不論其是否直接對外發生法律效果，概基於所謂教育及管理等公權力措施，而均許予救濟。在此情形，將有權利就有救濟原則，著重於救濟請求之放寬，但未先就何種法律關係加以定性，如此將不利於未來相關機關對於各級學校學生行政爭訟權之認定界線及標準之明確化。此種藉由有權利就有救濟原則，放任行政爭訴之提起，但卻未具體指出何種法律關係，有如向聲請人說，可提起訴願或行政訴訟，至於是否勝訴或有無理由，卻難以預測，其係屬未來繫屬法院後個案判斷之問題，當事人要自求多福，如此則有為德不卒之虞！再者，原告訴請撤銷的行政行為是否為行政處分，並非取決於原告的主張陳述，法院必須依職權就系爭行政行為，判斷其客觀上、事實上是否為行政程序法第92條所規定之行政處分。[18]本號解釋是放任行政爭訴之提起，或者甚至是解構現行法體系有關行政處分之概念？如此不問權利或法律關係之界限或標準為何，而一概許予救濟之情形，因無較可操作性之判斷標準或原則，可資適用，恐怕不利於未來實務上合理有效之運作，甚至造成校園師生間之緊張關係。 此外，本號解釋雖敘明學校基於教育目的或維持學校秩序，對學生所為之教育或管理等公權力措施（例如學習評量、其他管理、獎懲措施等），是否侵害學生之權利，則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整體考量學校所採取措施之目的、性質及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。又即使構成權利之侵害，學生得據以提起行政爭訟請求救濟，教師及學校之教育或管理措施，仍有其專業判斷餘地，法院及其他行政爭訟機關應予以較高之尊重。此段文字，因有顯然輕微之干預及專業判斷餘地，或可減緩對各級學校之衝擊，亦作為未來學校或其他相關機關（特別是法院）個案適用之參酌。但嚴格而言，本號解釋並未參酌行政爭訟相關法規，而給予更明確之判斷標準，或更具體敘明權利保護之行政爭訟要件，將不利於未來相關法律之解釋及適用。詳言之，本號解釋因未適當類型化大專院校以外學生與學校之單純教育或組織（管理）之措施（有稱事實行為）與行政處分之關係，並將行政行為中有關直接對外法律發生法律效果，明確作為行政爭訟之要件，而將早已不採傳統特別權力關係之概念，作為解構之對象，以公權力措施取代行政處分，率然全面開放各級學校學生訴願及行政訴訟等行政爭訟之管道。又未參酌配合現行行政爭訟相關法規，亦非從類型化學校公權力措施著手，而係全面性開放學生行政爭訟之範圍，卻未同時提出另一套足以實務及學理上可資運用之標準或原則，不無缺憾之處。因此，本號解釋是否妥當，值得商榷。 |
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