大法官解釋 釋字第784號 |
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| 公佈日期：2019/10/25 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第382號解釋有關各級學校學生行政爭訟權之解釋，應否部分變更？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 蔡明誠 提出 大法官 吳陳鐶 加入 本號解釋固有釐清本院釋字第382號及第684號等解釋就學生行政爭訟權範圍之意義，但在開放學生行政爭訟權範圍之際，卻未同時提出較具體判斷之標準或界限，以供法院、相關機關就具體個案作出決定或措施之參酌，則難免引發校園教師或相關教育單位與學生之另一波緊張關係。本號解釋雖有意完全突破傳統特別權力關係之籓籬，但其希望解構之對象，究竟是早期特別權力關係，抑或現在所謂特別法律關係（或稱特別身分（地位）關係）之判斷原則，或者甚至是解構行政程序法第92條第1項有關行政處分之概念，均值得更進一步深入探究。本號解釋仍有若干值得釐清之問題，爰提出不同意見書如下： 一、處分行為、行政處分與公權力措施之關係及問題 本號解釋文謂：「本於憲法第16條保障人民訴訟權之意旨，各級學校學生認其權利因學校之教育或管理等公權力措施而遭受侵害時，即使非屬退學或類此之處分，亦得按相關措施之性質，依法提起相應之行政爭訟程序以為救濟，無特別限制之必要。於此範圍內，本院釋字第382號解釋應予變更。」未直接以訴願法及行政訴訟法所稱行政處分稱呼，特別使用「教育或管理等公權力措施」之用語，究其所指為何？值得推敲。 行政爭訟（即如訴願及行政訴訟）之功能，主要在於解決公法上爭議、保障人民權益、維持法規正確適用及塑造行政措施之合法化。[1]當事人提起行政訴訟之目的，在於請求行政法院就其爭議之法律關係為實體判決，但並非對一切起訴之事件，行政法院均有作成實體判決之義務，必須合於一定要件始有獲致實體判決可能，此稱為實體判決要件，亦有稱為訴訟要件。實體判決要件又有一般實體判決要件與特別實體判決要件之分。撤銷訴訟之特別實體判決要件之一為，須有行政處分存在。[2]人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向行政法院提起撤銷訴訟。（行政訴訟法第4條參照）課予義務之訴為請求行政法院判命行政機關作成行政處分或特定內容之行政處分；一般給付之訴為財產上給付或行政處分以外之非財產上給付。[3] 此外，人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依訴願法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。（訴願法第1條規定參照）訴願之審議程序標的為行政處分，提起訴願必須主張行政處分違法或不當，至於是否確屬違法或不當乃實體上應予審查之事項。[4] 綜上可知，現行體制下之行政爭訟，多環繞行政處分（亦即以行政處分為要件）。行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（行政程序法第92條第1項規定[5]參照）訴願法第3條規定配合行政程序法，採用幾近相同之文字。[6]行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分（本院釋字第423號解釋參照）[7]。 本號解釋所謂「學校之教育或管理等公權力措施」，所指為何？是否取代行政處分之概念？或有如本號解釋理由所示，本院釋字第382號解釋[8]所稱之處分行為包含行政處分與其他公權力措施，而將行政處分與其他公權力措施分開，成為兩種概念？本院涉及各級學校學生之行政爭訟權解釋中，提到公權力措施者，如釋字第684號解釋所稱「對學生所為行政處分或其他公權力措施」[9]，但於釋字第382號解釋並未特別提到。惟參酌行政程序法第92條第1項之規定，有關行政處分與公權力措施之關係，係以公權力措施作為上位概念。有謂行政處分固多以決定之型態出現，惟行政處分之存否，並非決諸外觀形式，而是以有無規制作用為斷，故行政程序法第92條第1項規定乃以公權力措施一詞來涵蓋行政處分之各種態樣。[10]是故，現行法非以處分行為作為上位概念，且若依本號解釋之文義，行政處分既與其他公權力措施不同，是否兩者仍須要其他妥適之區別要素，例如直接對外之法律效果等，亦屬值得考慮之判斷標準。 |
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