大法官解釋 釋字第782號 |
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| 公佈日期：2019/08/23 |
| 解釋爭點 |
| 公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義；第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準；第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休，增列年滿55歲要件；第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第37條、附表三及第38條，關於本法施行前後退休者，年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用；第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限，及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整，及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 詹森林 提出 本席贊同本號解釋及與2017年年金改革一併相關之釋字第781號、第783號解釋之結論。就本席認為本次年金改革最值得討論之憲法問題，提出本協同意見書。 壹、退除或退撫給與之法律性質―公法契約或公法上職務關係？ 系爭3號解釋之聲請人皆援引美國法院判決而分別主張略謂：軍人、公務人員及公立學校教職員（以下合稱軍公教人員）與政府間為公法上契約關係，軍人退除役或公教人員退休後，因而衍生之退除給與或退撫給與，乃契約內容之一部分，屬於遞延工資之給付，應有契約自由之適用，政府不得未經軍公教人員同意，而片面調整。聲請人並據此主張而請求本院宣告2017年之年金改革違憲。 聲請人前開張，固然甚具創意，但有二項問題：（1）牴觸本院歷來見解，（2）不足支持違憲結論。 一、牴觸本院歷來見解 按聲請人所指美國法院判決，是否充分反應美國年金改革憲法爭議之全貌，而可供我國釋憲參考，已非無疑（參見釋字第781號解釋之鑑定人劉靜怡教授之書面鑑定意見及108年6月24日言詞辯論發言內容）。依本院歷來解釋，軍人及公務人員與國家相互間，乃公法上職務關係。參見（一）軍人部分：釋字第430號解釋： 「軍人為廣義之公務員，與國家間具有公法上之職務關係」（二）公務人員部分：（1）釋字第312號解釋：「公務人員與國家發生公法上之忠勤服務關係。」、（2）釋字第433號解釋：「國家對於公務員懲戒權之行使，係基於公務員與國家間公法上之職務關係」、（3）釋字第596號解釋：「公務人員與國家間係公法上之職務關係」、（4）釋字第618號解釋：「公務人員經國家任用後，即與國家發生公法上職務關係及忠誠義務，其職務之行使，涉及國家之公權力」、（5）釋字第637號解釋：「國家與公務員間具公法上職務關係」。 至於公立學校教師，本院釋字第308號解釋稱：「公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第24條所稱之公務員。惟兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用。」故未兼任行政職務之教師，並非公務員服務法所指之公務員，但本院解釋牽涉退休之憲法爭議時，經常將公立學校教職員與軍人或/及公務人員相提並論，此亦有釋字第285號[1]、第464號[2]、第589號[3]解釋，足資參照。第717號解釋更指出：「公教人員退休制度，目的在保障退休公教人員之生活條件與尊嚴，俾使其於在職時得以無後顧之憂，而戮力從公。」[4] 基於軍公教人員與國家之間乃公法上職務關係，故軍公教人員之任用、保險、勤務、俸給、職級、晉升、懲戒、退休、撫卹等與國家間之權利義務，均須以立法機關通過之法律或/及基於各該法律而發布之命令為依據。 本院於涉及國家與前述人員間之權利義務時，屢次表示「國家對公務員有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義務，公務員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務。為維護公務員之紀律，國家於公務員有違法、廢弛職務或其他失職行為時，得予以懲戒。此一懲戒權之行使既係基於國家與公務員間公法上之權利義務關係，與國家對人民犯罪行為所科處之刑罰不盡相同，而懲戒權行使要件及效果應受法律嚴格規範之要求，其程度與刑罰之適用罪刑法定主義，對各個罪名皆明定其構成要件及法律效果者，亦非完全一致」（釋字第433號解釋）、「憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。國家則對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務。」（釋字第614號解釋）、「公務人員經國家任用後，即與國家發生公法上職務關係及忠誠義務，其職務之行使，涉及國家之公權力」（釋字第618號解釋）、「公務員依法享有身分保障權利，並對國家負有特別義務，其憲法上所保障之權利即因此受有相當之限制⋯⋯。公務員離職後與國家間公法上職務關係雖已終止， 惟因其職務之行使攸關公共利益，國家為保護重要公益，於符合憲法第23條規定之限度內，以法律課予特定離職公務員於一定條件下履行特別義務，從而對其選擇職業自由予以限制，尚非憲法所不許。」（釋字第637號解釋）、「公教人員退休制度，目的在保障退休公教人員之生活條件與尊嚴，俾使其於在職時得以無後顧之憂，而戮力從公。」（釋字第717號解釋)、「參照憲法增修條文第6條第1項規定，國家固應制定有關公務人員之任免、銓敘、級俸、保障、退休及撫卹等事項之法律，以規範公務人員之權義，惟就其內容而言，立法者原則上容有一定政策形成之空間，並得依各類公務人員性質之不同而為不同之規定。」（釋字第764號解釋）。可知，國家與軍公教人員間出於公法上職務關係，國家基於照顧義務須對軍公教人員為適當之薪俸與退除（撫）給與，相對而言，軍公教人員則對國家負有忠誠、服從義務。 此外，軍公教人員受國家懲戒或其他足以影響其軍公教人員身分之處分時，如有不服，應循行政救濟而非私法救濟途徑（釋字第430號、第462號、第466號、第540號[5]、第736號解釋參照）[6]，此亦係因軍公教人員與國家間乃公法上職務關係所致。 再者，軍公教人員在職期間之俸給，應有法律或法律授權之命令為依據，且相同職等之軍公教人員，不論其任職單位為何，本俸均屬一致，其俸給之名目與數額，亦屬法定，不得約定[7]。勞工在職期間之工資，則由勞雇雙方自由約定。任職於不同雇主者，工資已有差異；任職於相同雇主且職位相同或相當者，工資仍可能有別。簡言之，軍公教人員之俸給，按其所占職等而定；勞工之工資，視其專業能力而定。職等雖有高低，俸給差距依舊有限；專業若屬突出，工資可以沒有上限。 又，勞工退休金，雖受勞動基準法之保障（勞動基準法第28條、第55條至第58條及第84條之2參照），而與軍公教人員之退除給與或退撫給與，亦受相關法律保障相似；但二者在法律上受保障之程度，仍有差異。本院釋字第596號解釋即宣告：「國家對勞工與公務人員退休生活所為之保護，方法上未盡相同⋯⋯憲法第83條暨憲法增修條文第6條設置國家機關掌理公務人員退休法制之事項，亦旨在立法保障公務人員退休後之生活⋯⋯公務人員退休法第14條規定⋯⋯，對於公務人員及其債權人財產上權利之限制，與限制勞工請領退休金之權利成為扣押、讓與或供擔保之標的，對於勞工、雇主或其他債權人等財產權行使之限制，二者在制度設計上，所應加以權衡利益衝突未盡相同，並考量客觀社會經濟情勢，本諸立法機關對於公務人員與勞工等退休制度之形成自由，而為不同之選擇與設計，因此，無由以公務人員退休法對於公務人員請領退休金之權利定有不得扣押、讓與或供擔保之規定，而勞動基準法未設明文之規定，即認為對於勞工之退休生活保護不足，違反憲法第153條保護勞工之意旨，並違反憲法第7條之平等原則。」 |
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