大法官解釋 釋字第782號 |
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| 公佈日期：2019/08/23 |
| 解釋爭點 |
| 公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義；第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準；第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休，增列年滿55歲要件；第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第37條、附表三及第38條，關於本法施行前後退休者，年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用；第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限，及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整，及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權？ |
| 此外，如採取服公職權與財產權或生存權等基本權競合之立論，縱使無涉禁止法律溯及既往原則，以及未違反法治國及法安定性中之信賴原則之違憲審查後，亦應對立法者因修正法律而限制或干預公務人員（包含公立學校教職員及軍人）之退休基本權，另進一步為比例原則等之審查。亦即就基本權限制之限制（Schranken-Schranken）之正當化理由（Rechtfertigung）進行司法審查，如於多數基本權競合時，按比例原則審查者，因涉及數基本權而應加強其審查密度，而非僅運用恣意禁止（Willkürverbot）之較為低度之合理審查，以確保具有特殊法律地位之公教人員退休權益之主觀公防禦基本權及公務員制度性之保障。此外，雖僅在公務人員部分，對於憲法第18條服公職權[31]與憲法第15條財產權及生存權等基本權競合（Konkurrenz von Grundrechten）運用[32]，但本案及軍人與公立學校教職員年金改革案，所涉及人數或其權益影響之深遠，其審查密度應予提高，以顯示本院解釋對其等基本權保障之尊重及保護之用心，並符國家保障公務人員退休後仍有適足生活照顧之意旨及目的（Sinn und Zweck）。 四、結語---未來應再思考國家與公務人員關係為何 本席固未否定政府改革公務人員退休金制度之目的正當性，但立法者就政府部門所提法案審議時，其立法所運用之手段上，仍應受憲法比例原則之審查。亦即其改革除目的正當外，仍應審查其所採手段是否具有適合性、必要性（最小侵害手段）與損益權衡（相當性或狹義比例原則）。換言之，立法者審議影響社會層面極大之法案時，應有更高注意義務，除避免恣意以外，亦因其所涉及公務人員之制度性保障[33]及憲法基本權保障[34]，應受到更高密度審查標準之要求。因此，有關退休所得扣減及所得替代率等相關基準之調整及制度設計，立法者如欲作出比政府草案更嚴苛之改革手段，應有更充分論理，並更深入闡明其手段之必要性及損益權衡之正當化理由。例如，此等對於其所採取過於單一化或齊頭式之退休改革方式，雖謂參考當前世界先進國家改革潮流，但究竟何一先進國採取類似我國之改革手段，未予敘明。細加對比本號解釋理由與相關機關之主張，頗有神似。換言之，當前先進國家究竟為何，未予明確舉例，且以我國較常參考之美國及德國等公務員法律關係之立法例，近年雖有改革，是否包括於其所謂當前之最近潮流，亦不可知。縱使參考OECD之平均數據，但OECD將一般國民年金與公務員（civil servant）亦不同統計。質言之，如欲參考OECD國家，亦宜參考與我國國民所得相當之國家，而非以概括式參考，似有失其精準之虞。 另本號解釋於解釋理由書中表示相關機關應於依系爭法律第92條為第1次定期檢討時（即要求5年檢討），看似留下未來檢討改進之機會，但又在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構，作為採行適當調整措施之前提，似並未予以較強要求其於較短時效內儘速檢討目前引起爭議所得替代率問題，亦即以上開規定所要求5年，而未設下更短檢討時程（例如2年內），難謂有適度回應聲請人及如此多退休公務員對本院之更急切之求助及期望，是本號解釋就此之效果，實有力道不足之虞！ 總之，本號解釋於界定原因案件所涉及之基本權利時，未採用國家與公務員具有公法上勤務及忠誠關係作為其立論核心，反而運用德國基本法第14條有關所有權（財產權；Eigentum）對於具有財產價值之公法地位適用憲法保障所有權（財產權）觀點，以有關財產價值公法上法律地位之法定年金社會保險所發展出之所謂層級化財產權概念，作為解釋立論，頗值得商榷。質言之，在前述財產權之運用結果，縱使加入服公權之概念，且大量引用相關機關提供數據資料作為立論，最終不免有過度強調財務永續性目的之疑慮，並產生將公務人員與國家關係簡化為財產關係之結果。因此，偏重於財產權關係之立論，將可能扭曲如此多數為國家社會長期奉獻之公務人員與國家（政府）關係之特殊性及國家與公務人員忠誠關係中之生活照顧義務，且因基本權保障出發點之差異，亦難免減損國家原先設計保障公務人員退休給付制度之初衷及本旨！ 【註腳】 [1] 例如：97年10月1日開辦之國民年金，主要是考量我國有勞保、軍保、公教保及農保等以在職勞動者為納保對象之社會保險，但仍有約4百多萬年滿25歲、未滿65歲之國民，無法參加任何社會保險。國民年金即是針對此部分的不足，設計一個以全民為保障對象之保險制度，讓以往未能被納入社會保險網絡之國民，獲得老年經濟生活之基本保障。 參照13.勞退金與勞保老年給付大不同（勞動部勞工保險局網頁，最後瀏覽日期：108年8月16日） [2] 有關職業退休金理論與老年經濟安全之基礎年金、職業年金及私 人年金三層保障之論述，參照第二章 退休制度設計的理論（最後瀏覽日期：2019年8月21日）。 世界銀行於1994年提出多層次年金之理念，作為各國老年經濟保障制度的規劃準則。原先設計係三柱模式（three-pillar model）：第一層為強制性基礎年金，第二層為強制性職業年金，第三層自願性年金制度。詳參紀和均，年改憲法爭議之簡析―――法國經驗的啟示，收錄於：年金改革施行後若干憲法問題之研究，台灣行政法學會研討會論文集〔2019〕，2019年4月，初版1刷，頁112。 |
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