大法官解釋 釋字第782號 |
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| 公佈日期：2019/08/23 |
| 解釋爭點 |
| 公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義；第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準；第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休，增列年滿55歲要件；第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第37條、附表三及第38條，關於本法施行前後退休者，年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用；第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限，及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整，及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權？ |
有關德國Pension與Altersrente之區別[11]，表列如下，以利對照： 請下載因德國基本法聯邦制之改革、歐盟化及全球化之影響、與鉅額之財政赤字，促使德國近年改革其公務員制度，而有主張將公務員之退撫照顧與法定之國民年金保險照顧之程度儘量加以一致化。例如目前有些改革者，主張提高強制退休年齡，縮短大學就讀期間可以採計之退休年資，由公務員轉往私部門服務前之退撫照護年資及待遇，可攜帶銜接私部門之國民年金保險（所謂可攜帶式之退撫年資）。[12]另在理想上，為因應國庫之大量赤字及負債，有建議德國公務員退休制度宜採行節約措施，其中之一為，將公務員之退撫照顧納入社會全民老年照顧體系中。[13]但目前公務員之退休制度，仍屬於前述基本法第33條第5項規定之憲法上公務員傳統關係之制度性保障，與法定之國民年金保險照顧制度有異。 二、退休制度理論與籌措及給付方式 退休制度之基本理論，向來有主張恩給理論[14]、人力折舊理論[15]、遞延工資理論[16]、誘因（激勵）理論[17]、社會保險理論[18]、維持適足生活論[19]及國家責任論等，上述各理論，究竟以何種說法係屬最佳理論或最適合採行之見解，似難有定論，值得深入探討。 本號解釋固認退撫給與為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。惟認退撫給與並非遞延工資之給付，然其性質如何？本號解釋僅以不採恩給制而以共同儲金制（共同提撥制），作為立論基礎。但共同儲金制，係說明政府與公務人員各別按一定比例提撥，並設退撫基金。至民國107年7月1日年金改革後，退輔給與係採確定給付制或確定提撥制？相關機關有認為確定給付制，從我國軍、公、教人員退休金制度之發展觀之，其尚非屬個人儲蓄之退休金制度，而係屬個人與政府依費率共同提撥金額進入退撫基金，並訂定所得替代率（給付俸率），作為確定給付之額度；再訂定提撥率並由退撫基金管理會進行基金投資，藉由獲利來保證確定給付。但為因應基金收入不足以支應確定給付時，故在相關退休規定中明定「由公務人員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支付保證責任。」[20]有認兩者兼具者，亦有認為不屬於確定給付制與確定提撥制。究竟採取何種給付方式，值得就退休制度與籌措及給付方式進一步探究，或許可以辯明退休金給付方式。否則，因未論明採行何種制度，而影響國家負擔公務人員退休金支付責任歸屬之判斷。 在退休金之籌措及給付方式，給付方式，有採行確定給付制（defined benefit plan; DB），依現職人員同等級俸給為基準調整之。採行確定給付制之財源籌措方式者，採行部分提存準備之基金制（partial funding），雇主每月依照規定費率提撥資金連同個人撥繳部分匯給基金管理會，基金作為退休金給付財源。政府為推行社會保險計畫，通常亦應分擔部分保險費及補助基金管理會之行政經費，並負最後支付保證責任。至於確定提撥制（DC），雇主每月依照規定薪資比率提撥資金連同個人自願提存部分，匯入指定之個人退休儲金帳戶，雇主財務責任即告完畢，儲金餘絀與投資績效與政府或雇主毫無瓜葛。政府居於監督立埸，查核雇主有無履行義務。 我國法發展，民國32年11月16日至84年6月30日間，採取恩給理論，退休金給付之決定權在於政府，退休金多寡及給付方式，隨著政府財政狀況及其意志變化而決定。退撫舊制之退休金權益，即使有所調整，政府仍應遵守不溯及既往與信賴保護原則。 84年7月1日實施現行公務人員退撫制度後，退休金來源包括公務人員自繳儲金，退休所得亦已提高，有認為採社會保險理論，由個人與政府共同提撥退撫基金，作為退休金給付之財源，並由政府負最後支付保證責任，同時設置基金管理會負責退撫基金收支、保管、運用及規劃事項。 依現行新修正法，究竟採取DB、DC或DB與DC雙層制，相關機關之說明，如前所述，有認為兩者均不屬之，但有認為採取確定給付制（DB）。在此情形，政府所負支付責任，在基金不足時，不論是否採債務人直接支付責任，或第三人之擔保責任，其實不宜以使用共同儲金制（共同提撥制）之含糊攏統用語稱之。因如採DB制，政府應負最後支付保證責任，但DC制，政府係居於監督儲金或基金之地位。因此，政府對於公務人員如係以雇主地位，則對其受雇之員工固有支付退休金之義務，解釋上其非純粹居於第三人地位，而應有法定義務，擔保公務人員之退休金給付之責任。 此外，所謂保證責任或最後支付責任，於82年1月20日修正公布，84年7月1日施行之公務人員退休法第8條第1項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」[21]公務人員退休資遣撫卹法（下稱系爭法律）第7條第1項亦明定：「第6條所定退撫基金，由公務人員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支付保證責任。」依我國公務人員及軍人、公立學校教職員有關退休撫卹部分之新、舊法規定，[22]均明定政府與公務人員共同提撥，且由政府負最後支付保證責任，並未修正。本號解釋認前述條文所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指於符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施無法因應時，為保障退休公務人員仍得依法領取調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項，當然違反憲法保障服公職權及財產權之意旨。惟在修正後之退休新制，與84年修正之規定，其用語並未改變。故新舊法是否應為不同解釋，則不無疑義。又如依文義解釋，所謂政府就退休金負最後支付責任之保證，此保證責任，是否係基於第三人之擔保責任，或是居於債務人同等地位之支付責任，似仍有解釋空間。如認為舊法採確定給付制，則新法在法律用語未修正情形下，是否維持確定給付制，仍值得探討。 |
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