大法官解釋 釋字第782號 |
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| 公佈日期：2019/08/23 |
| 解釋爭點 |
| 公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義；第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準；第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休，增列年滿55歲要件；第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第37條、附表三及第38條，關於本法施行前後退休者，年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用；第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限，及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整，及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同部分不同意見書： 大法官 蔡明誠 提出 本號解釋就本件公務人員退撫給與案（或有稱公務人員年金改革案），及另外兩件類似之陸海空軍軍官士官退除給與案及公立學校教職員退撫給與案，均已受理，就部分相關法律認為應依本解釋意旨儘速修正或違憲，固可贊同。惟本號解釋所依據之基礎年金與公務人員退休金、退休制度理論與退休金籌措及給付方式、所謂層級化財產權、憲法制度性保障，與審查密度及審查原則等之論述，仍有不少值得推敲之處。另此等基礎論述及觀點，亦可運用於軍人與公立學校教職員（教育人員）年金改革部分之釋憲聲請案，雖相關法律或條例之名稱及條號有些不同，但主要內容相似，其基本爭點及立論存在不少類似處，且公務人員係可作為軍人及公立學校教職員之對照（見附錄一），為避免論述內容重複及節省篇幅，以及本意見書著重於對基礎關係及原則性問題提出看法，是就本院對於軍公教人員退休改革之三號解釋，茲僅對公務人員部分，提出部分協同部分不同意見書如下： 一、基礎年金、職業退休金與公務人員退休金 退休金之概念，如採廣義解釋，主要可分為基礎年金[1]、職業退休金與個人儲蓄。[2]職業退休金，就給付之對象，可分為公務人員退休、軍人退休與勞工退休等。公、私部門受僱者之退休金制度，依目前規定，約略可將公教人員區分為公教人員保險與公務人員退撫，勞工則區分為勞工保險與勞工退休金。就給付型態而言，有主張除勞工退休金為確定提撥制外，其餘均為確定給付制。而除公教人員保險為一次給付外，其餘三種於符合一定條件下，均得由當事人選擇一次給付或年金給付。以勞工保險為例，勞工就職投保勞保，達一定年資者，得請領勞保老年給付。若勞保年資在15年以下領一次金，超過15年以上者，得選擇一次領，係根據勞保投保年資計算一次金金額。或是選擇月領年金。[3] 有關職業退休金給付，實務上有解為一種延時（遞延）給付之薪資。亦即雇主將應給受僱者之工作所得之一部分，以預撥或保留方式，等受僱員工退休時再予支領，以穩定受僱員工的生活，並以吸引適當人才穩定任職。實務上，有法院認勞工退休金性質為「延期後付」之工資。[4]學理上，亦有呼應此一見解，認「退休準備金」是勞工薪資的一部份，不是雇主額外之福利恩給，是屬於延後支付之一種「工資」，稱為「遞延工資」，不能認定是雇主在薪資之外額外給員工之一種「福利」。因此，退休金應稱為退休薪水，是雇主遞延給付員工之薪資。是故有認勞工及軍公教人員退休金均是在職之「遞遲薪資」，即在職薪資之一部分，非退休福利，雇主及政府應負完全責任。聲請人亦主張公務人員退休金屬遞延工資之性質，惟本號解釋並不採此種見解。然縱認非屬遞延工資，仍宜指出我國相關退休理論究竟為何，以利解釋及適用。 有關國家（或政府）與公務員關係，學理上有契約（contract）說、行政處分說及財產（property）說等見解。在本案及相關陸海空軍軍官士官退除給與案及公立學校教職員退撫給與案聲請人及關係機關之主張或鑑定人之報告，亦有相關論述，值得參考比較，茲不贅述。因我國有關公務員制度之問題探討，不乏參考德國立法例者。是從比較法觀察，以德國立法例作為參考。就公務員與政府間之公務員關係（Beamtenverhältnis）而言，依德國公務員身分法第3條第1項規定，兩者係屬公法上勤務（或譯職務）及忠誠關係，其任命係屬於行政處分，而非私法上之關係，亦非僱傭契約之關係。有關基本法第33條第4項之憲法上對公務員規定之功能保留（Funktionsvorbehalt），對於聯邦公務員身分法及各邦公務員法之立法者均應適用，而非聯邦立法者專屬。有關忠誠關係（Treueverhältnis），不僅是公務員之忠誠義務（Treupflicht），而且是國家或公勤務提供者（Dienstherr; 或譯雇主）之忠誠義務，特別是公務員身分法第45條所定之忠誠義務。公務員享有薪給請求權（Anspruch auf Besoldung），而該薪給解釋上屬於公勤務提供者之生活照顧義務（Fürsorgepflicht）。[5]又德國基本法第33條第5項[6]明定繼續發展條款（Fortentwicklungsklausel），賦予立法者在公務員相關法律修正時，有其形成之空間。在解釋上，其亦課予立法者繼續發展之義務。惟該繼續發展條款被認為係純粹宣示性之規定。該繼續發展條款僅是容許公務員法之繼續發展，但仍不得偏離公務員制度之結構性原則之核心，此所謂公務員制度傳統原則（Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums）之維護。[7]至公務員制度結構性原則如何實踐，在德國學理上固引起討論，於本院解釋有關公務員制度之規範審查時，憲法維護公務員制度傳統原則之精神，亦不容忽視！ 再就公務員退休金給與而言，其屬於政府基於前述公法上忠誠關係，對於公務員之生活照顧義務。[8]有關德國公務員、法官及軍人之養老照護（Altersversorgung），於德語上係使用不同用語稱呼上開人員之退休金（Pension; Ruhegehalt）制度，形成獨立類型（sui generis）之養老制度，其與法定年金（gesetzliche Rente）、公勤務之附加照護、企業老年照護及私人照護有所不同，後者屬於不同計算基礎之養老年金（Altersrenten；老年年金）。[9]換言之，所謂“Pension”，主要使用於公務員之退休金，另一般私人企業職員之退休養老金，係使用“Altersrenten”，二者有所不同。實務上，公務員退休金比職員或勞工養老年金多兩倍。德國約有4,645,000位之女性及男性從業人員（Beschäftigte），其中1,840,000為公務員（Beamte）。退休公務員每月最高得領取薪資71.75%之退休金。目前平均退休金所得水準（Das durchschnittliche Pensionsniveau）僅在68.1%。至公務員以外養老年金之取得數額，如有社會保險之從業人員（Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte bekommen），在德西為每月1370歐元，德東為每月1290歐元，約為平均工資（Durchschnittslohn）之48%。公務員方面，以2015年為例，平均退休者每月得領受2940歐元，高階公務員方面，每月退休金平均為4370歐元。以上兩者加以比較可見，公務員所領受退休金較高。[10] |
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