大法官解釋 釋字第780號 |
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| 公佈日期：2019/07/26 |
| 解釋爭點 |
| 道路交通管理處罰條例對於汽車駕駛人強行闖越平交道之處罰，是否牴觸憲法？ |
| 二、有關平交道管理機制欠缺部分 （一）國家憲法上保護人民之義務：多數意見認為：「平交道交通安全，涉及跨越平交道之行人、各種車輛駕駛人及其乘客，以及為數眾多火車乘客之生命、身體與財產安全。平交道發生事故，動輒造成人民生命、身體及財產極鉅大之損失。國家針對平交道之通行，有致力於設置完善之規範及防護與保障機制之憲法上義務，以確保人民生命、身體及財產之安全。」（見本號解釋理由書第7段）此項宣示，甚值肯定。 （二）按國家所負保護之人民生命與財產安全之義務，係基於憲法第15條有關人民之生存權及財產權應予保障之規定而來。而「身體安全」或「身體不受傷害之權利」（right to bodily safety）在我國憲法下，則應認係屬於憲法第22條概括條款保護之範圍。另憲法所保障「健康權」（right to health）雖亦係基於憲法第22條之概括條款而來，然身體安全之權係指保護身體不受傷害，與健康權係指維護身心健康（physical and mental health）不同。本件情形，性質上非健康權之保障問題，而係身體不受傷害權之保障問題。 （三）本號解釋係具體的針對平交道的設置與運作，論述謂：由於平交道事故，動輒造成人民生命、身體、財產之重大損失，國家自有設置完善機制，致力於避免人民權利之損失。基於本號解釋此項論述，應可進一步推衍謂：如國家所設之其他設施，有造成人民生命、身體、財產重大損失之高度風險時，自亦有相同的義務，設置完善機制，以保護人民之生命、身體、財產，避免其蒙受重大損失。 （四）國家此種義務，與其保障人民基本權之一般義務，有本質上的差異。例如國家在保障人民平等權之意旨下，不應以法令、政策或措施，對類似情況下的不同人民給予差別待遇，造成侵害人民平等權的結果；又例如國家在保障人民人身自由權之意旨下，亦不應以法令或具體措施，直接或間接剝奪或限制人民之人身自由。此等權利的作用，多在限制國家行為，使其不侵害人民基本權。而本號解釋所宣示的國家在憲法上義務，則在於使其採行積極的措施以保護人民；如未採行積極的保護措施，縱使國家沒有「侵害」人民權利之行為，仍有違憲疑慮。而國家是否已經符合採行積極的措施以保護人民之義務，多數意見係以國家有無「致力於」設置完善之規範及防護與保障機制，為衡量標準（見本號解釋第7段）；此所稱「致力於」之標準，並非單純「曾經嘗試過」，即已符合義務之履行，而是必須證明已經優先配置人力與物力，並已盡相當之努力，採行各種可能之方式以保護人民權利。 （五）是就生命權、身體權及財產權等重要權利而言，國家在前開特定條件下（即國家之設施有造成人民生命、身體、財產重大損失之高度風險之條件下），除有消極的義務之外，亦有積極的義務。國家之消極義務在於尊重且不侵害（obligations to respect and not to infringe）人民之生命權、身體權及財產權；國家的積極義務則在保護此等權利與確保此等權利之實現（obligations to protect and obligations to fulfill）。 （六）由於多數意見已經確認國家此種積極保護人民生命權、身體權及財產權，並確保其實現的義務；且認定平交道的規定，對於兩列以上列車交會或續行通過平交道之情形，均未就前一列車通過後警報解除，至次一列車來臨前警報啟動，設最低之合理安全間隔時間，致有前一列車通過後，警報解除且遮斷桿升起，卻於其後1秒或4秒之內，警報突然又立即開始啟動之情形；故多數意見「實質上」已經認定此種保護欠缺之情形，有違憲疑義。惜多數意見僅以併此指明之方式對相關機關予以警示。 （七）或謂平交道之交通號誌如何運作及秒差如何設定等，本屬行政部門的專業，釋憲機關實不宜過度介入，以免本院落入計算秒數的枝微末節事項。然本席認為，涉及人民憲法權利保障之事項，本院本得由憲法角度切入，而為適當之宣告。本院既然發現制度之欠缺，使人民重要權利陷於高度危害之風險，如能適當的透過憲法解釋，促使行政部門將相關機制建立更為完善，自無不妥。鐵路管理之相關機關，實可藉由本號解釋之敦促作為其動力，爭取資源，加速鐵路系統及其管理的現代化。 （八）最後或可一提者：本院以往因「保護不足」而宣告違憲者，多係因「法律」之規定有所欠缺所造成。例如本院釋字第748號解釋所稱「民法第4編親屬第2章婚姻規定，未使相同性別二人，得為經營共同生活之目的，成立具有親密性及排他性之永久結合關係」，即係民法保護不足造成違憲的結果。本件情形，基本上係交通部訂定之「鐵路立體交叉及平交道防護設施設置標準與費用分擔規則」及交通部臺灣鐵路管理局工務處／電務處編訂之「號誌裝置養護檢查作業程序」對平交道之警鈴、閃光號誌與遮斷器之運作時間，規範有所不足；屬於「行政命令」之欠缺造成違憲的結果。由此而言，本號解釋係本院首次針對「行政命令」之規範不完備，造成保護不足，而宣告違憲。按「行政命令」（屬於法令規範）與「行政措施」（屬於行政作為）雖有本質上差異，但其運作常僅一線之隔；蓋現代法治國家為因應行政之多樣化、專業化、快速化與複雜化，「無法律，亦得行政」，在沒有行政命令的諸多情形下，行政部門係直接以行政措施行之。故本院在宣告「行政命令」保護不足（即沒有訂定完善的行政命令，造成未能保護人民憲法上權利）時，自宜審慎為之，避免實質上等於宣告「行政部門沒有採行某種行政措施」為違憲的結果（蓋後者之情形，等於是審查「行政作為是否違憲」，而非審查「行政命令」是否違憲），而逾越本院限於抽象審查法規之職權。不過，本件由於多數意見明確指出前開「鐵路立體交叉及平交道防護設施設置標準與費用分擔規則」及「號誌裝置養護檢查作業程序」規定確有欠缺，導致對人民生命、身體及財產權之保護不足，故確屬對「行政命令」之審查；尚不至於有逾越本院抽象審查法規職權之疑慮。 |
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