大法官解釋 釋字第778號 |
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| 公佈日期：2019/06/14 |
| 解釋爭點 |
| 一、藥事法第102條第2項限制醫師藥品調劑權，是否牴觸憲法第15條保障人民工作權之意旨？ 二、藥事法施行細則第50條及行政院衛生署食品藥物管理局100年4月12日FDA藥字第1000017608號函對於藥事法第102條第2項「醫療急迫情形」之解釋，是否逾越母法之授權、增加法律所無之限制而違反憲法第23條法律保留原則？ |
| 二、例外規定之立法定義與處罰法定原則之問題 藥事法第102條第2項規定：「全民健康保險實施2年後，前項規定以在中央或直轄市衛生主管機關公告無藥事人員執業之偏遠地區或醫療急迫情形為限。」（下稱系爭規定一）以無藥事人員執業之偏遠地區或醫療急迫情形，為例外情形。藥事法施行細則第50條規定：「本法第102條第2項所稱醫療急迫情形，係指醫師於醫療機構為急迫醫療處置，須立即使用藥品之情況」（下稱系爭規定二），及行政院衛生署食品藥物管理局中華民國100年4月12日FDA藥字第1000017608號函：「⋯⋯說明三、另依據藥事法施行細則第50條，所謂醫療急迫情形，係指醫師於醫療機構為急迫醫療處置，須立即使用藥品之情況。而所稱『立即使用藥品』，係指醫師於急迫醫療處置時，當場施與針劑或口服藥劑。」（下稱系爭函）認所謂醫療急迫情形，係指醫師於醫療機構為急迫醫療處置，須立即使用藥品之情況。而所稱立即使用藥品，係指醫師於急迫醫療處置時，當場施與針劑或口服藥劑。文義解釋上，系爭規定二及系爭函是更為限縮醫師得調劑之例外情形，相對而言，即是擴張醫師不得為調劑範圍。因此，本號解釋認其均為增加法律所無之限制，逾越母法之規定。 如因本件聲請案有關何謂系爭規定一所稱之「醫療急迫情形」，在實務上引發不少爭議。[15]故認就此部分應予受理。惟系爭規定二及系爭函之解釋，是否違反憲法第23條法律保留原則，仍有進一步推敲之必要。實務上，主管機關基於權責，將例外之醫療急迫情形，予以定義，亦屬常見，且從法律一般解釋觀點，因屬例外規定，故應從嚴解釋。且因其涉及處罰規定，基於處罰法定原則，亦應符合法律明確性原則。職是，如前開有關醫療急迫情形之用語，經由非屬法律位階之系爭規定二及系爭函解釋而增加母法所無之限制，逾越母法之規定，從而亦可能有違反處罰法定原則之疑慮。 另從文義解釋，所謂立即使用藥品之情況，係醫師於急迫醫療處置時，須當場施與針劑或口服藥劑，如離開當場，是否符合上開解釋所涵蓋之範圍，亦值得探究。 三、指明檢討事項應更具體且明確 有關醫藥分業問題，如前所述，甚為複雜。有些屬於目前引起爭論之問題，如從藥師方面之看法，認醫藥分業是否應落實單軌制，即醫師僅負責看診，診病後把處方箋交由民眾自由選擇到社區藥局調劑，但實際上卻變成前述醫藥分業雙軌制，即在診所內自聘藥師調劑藥品，甚至有門前藥局之情形，即醫師當老闆請藥師開藥局。 另從醫師方面，對醫藥分業之推動，亦有不同之聲音。如有認為鄰近我國之日本[16]，雖學習西方歷史制度下推行醫藥分業，但相較於我國立法，其醫師調劑之例外情形甚多，多係考量病人醫療需要，在什麼醫療情形下容許醫師不交付處方箋，親自調劑。或認法律強行規定推展醫藥分業並不可行，根本之道仍應從整體醫、藥費用支付面進行調整，因勢利導，使得以最小侵害的手段，達到醫藥分業目的。以上現象或爭論，是亟需解決之現實問題。換言之，是否採行醫藥分業制度，各國立法上容有不同考量，尤其是對於例外規定之範圍，其周密程度往往亦有所差異，因此，就前開議題或爭論，實際上不宜作為憲法審查之對象。 惟本號解釋認綜觀立法過程之討論，系爭規定一旨在推行醫藥分業制度。此項政策乃立法選擇，釋憲機關原則上應予尊重，⋯⋯於上開制度未臻完備前，有關機關亦應配合醫藥分業實際發展程度，衡酌上開規定醫師得例外調劑藥品之範圍是否足敷病人醫療權益維護之最高利益，適時檢討並為合理之調整。既然本號解釋已間接肯認醫藥分業制度之合憲性，其就相關機關對於醫藥分業制度重新檢討之呼籲，恐有不甚具體明確之虞，是將發生多大作用，實不無疑義。 此外，所謂緊急，通常情形，係按社會通念，客觀上就個案事實判斷之。其不應以填寫緊急調劑請求書，即認為免除判斷醫療緊急與否之情事。以本原因案件為例，[17]聲請人之診所位於首善之區臺北市，醫療資源供給及資訊流通，相對於其他偏遠地區更具優勢，其在診療期間，由病人填寫有關緊急調劑請求書。嚴格言之，醫師要求病患簽署緊急調劑請求書之情形，不免有規避醫藥分業規範或脫法之嫌。如本號解釋原因案件聲請人對其受診病人要求填寫緊急調劑請求書，是否僅屬個別醫師之行為，或係醫療實務上常見之行為，值得探究。相關機關亦應就現行緊急調劑例外規定，一併檢討其在實務上適用之妥當性。 至有關醫療急迫定義是否妥當，應斟酌醫藥分業制度之意旨，加以界定。因此，相關機關未來檢討修正法律時，應注意醫藥分業之例外規定之特殊性，不宜將涉及免除處罰之例外規定，於解釋時，其超越可能文義之範圍，或甚至以類推適用而為法之補充或法續造。否則，可能導致例外規定變成一般原則規定而為適用，從而削弱設計醫藥分業制度之立法本意。 四、展望 任何制度之形成，總有其歷史發展成因及其需要面對之困境。整體而言，優劣利弊往往相依，甚難論斷。醫藥分業制度之良窳，亦復如是。 本號解釋之後，相關機關宜以病人利益為出發點[18]，並就我國現有醫療資源情況，均衡醫師與藥師雙方之利益，例如因該制度與全民健康保險制度實施時間相近，故宜在全民健保制度實施多年後，正面討論背後隱藏之醫藥界利益糾葛問題，醫師與藥師就醫療與藥品相關利益如何分配，經常性檢討並尋求公平合理之醫藥分業及較具均衡性之雙贏且和諧關係。如認醫藥分藥之原則仍具繼續存在之價值，則宜針對現行社會之現況，就如何落實醫藥分業、如何發揮醫藥分工相互覆核與制衡之功能，並參酌外國經驗及立法例，再度深入檢討有關醫療急迫情形及邊遠地區等例外規定之定義及其適用範圍，是否符合國民健康之需求及期待，並在全民健保制度與全國醫療資源城鄉差距之均衡上，繼續提升我國整體醫療水準，並同時落實醫藥分業制度之本旨。 |
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