大法官解釋 釋字第765號 |
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| 公佈日期：2018/06/15 |
| 解釋爭點 |
| 內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定是否違反法律保留原則？ |
| 2.聲請人既未受憲法上財產權之干預，毋庸再論其是否違反財產權限制之法律保留問題 本號解釋認為「具私法人地位之公營事業，雖受公益目的較大制約，並受國家指揮監督，然其既有獨立之私法人地位，享有憲法財產權之保障，則國家對其財產權所為之限制，亦應由法律或法律明確授權之命令予以規範。」之見解，頗值得商榷。如前所述，本號解釋未辨明自來水管線工程費用分擔比例原則之法律性質，將原可任意約定者，竟認為係強制規定，並參照本院釋字第443號解釋發展出且常受引用之層級化法律保留，採相對法律保留─須法律明定或符合具體明確之授權，而認系爭規定為違憲，實不無可議。質言之，法律保留原則適用，屬於憲法基本權之限制之限制（Schranken-Schranken），須先確認其基本權保障範圍（Schutzbereich）受到干預（Eingriff），如構成干預基本權之基本權限制，再進而用比例原則或國會保留等基本權限制之限制，加以違憲審查。本號解釋從聲請人之私法人地位出發，承認其受憲法上財產權之保障，並認其受到基本權之干預或侵害，導致違反法律保留原則。惟本案既如前已詳述，因台灣自來水股份有限公司非憲法上基本權能力歸屬主體，有關財產權或財產利益之基本權既不成立，便談不上構成憲法上財產利益之基本權干預或限制，自毋庸再進一步論其是否違反財產權限制之法律保留問題。是故，聲請人認系爭規定僅為行政命令，於未有法律明文規定，亦無法律授權下，逕自課予管線事業機關（構）應就區段徵收範圍內必要之新設自來水管線工程費用負擔一半之給付義務，違反法律保留原則等主張，如係基於其憲法上保障財產權作為依據，並不可採。 3.需用土地人之財政自主權事項與法律保留問題 本號解釋認系爭規定無法律明確授權，逕就攸關需用土地人之財政自主權事項而為規範，與法律保留原則有違部分。查現行土地徵收實務上，得為請求徵收之主體，除土地徵收條例第8條一併徵收或特別法規定等例外情形者外，原則上不包括私人或私法人（參照土地法第208條未明定興辦事業主體，而土地徵收條例第3條則限定為國家興辦事業）[30]。本案需用土地人臺中市政府係屬於地方自治團體，既非私法人，亦非憲法第15條所稱人民，故其非屬憲法上財產權之主體，本號解釋避開需用土地人憲法上財產權保障之法律保留問題，原則上固可贊同。惟提出需用土地人之財政自主權與法律保留問題，是否妥適，則待推敲。系爭規定係採平均分擔工程費用原則，其立法背景係基於過去管線工程費用分擔比例之實務運作模式，於87年間，由行政院經濟建設委員會邀集相關單位協商獲致結論，自來水部分管線單位負擔2/3之比例，並考慮其適法性，建議修正平均地權條例施行細則，以資因應。[31]因當時正擬制定土地徵收條例及其施行細則，爰將之規定於土地徵收條例施行細則。[32]亦即，過去實務運作上，有關工程費用之分擔比例，業經中央政府與地方自治團體間或中央政府之機關（構）間，事先作成原則性之協議，依據協議結論各自分擔一定之工程費用，並決議建請於平均地權條例施行細則規定。換言之，關於管線工程費用處理方式或共同管道工程建設費用分擔方式，應認屬任意性之規範，可透過個案協商依約定，或通案式經機關（構）間協議以行政規則而定其工程費用處理或分擔方式，於此自可避免每次辦理區段徵收或市市地重劃時，於公法人或公設私法人間需個案一一協商管線工程費用分擔比例，從而將可減少公部門不少之行政成本。故於經個案協商或通案協議後，受規範者間事先訂定費用分擔原則，實不宜認為其干預或限制地方自治團體之財政自主權，並認其違反法律保留原則，逕予宣示其違憲。 再者，比較本院釋字第550號解釋意旨，該解釋係有關健康保險費用地方政府應多少比例分擔，雖認須適用法律保留原則，且認於不侵害其自主權核心領域之限度內[33]，基於國家整體施政需要，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。惟必要之工程費用與健保費用，兩者所涉之法律關係，容有差異。就本案原因事實而言，如需用土地人為一定比例分擔，該自來水管線嗣後如係由自來水事業專屬經營及管控，其仍直接或間接享有一定之有利效果，[34]與地方政府分擔健保費用，並未具直接或間接有利效果之回饋，兩者有所不同；且如同購買用品應給付買賣價金一般，需用土地人分擔全部或一部之區段徵收範圍內管線工程所需必要之工程費用，自屬當然，與地方自治團體的財政自主權有何干涉？故本號解釋不宜參照前述本院釋字第550條解釋部分意旨作為論據，且相關當事人或利害關係人如可透過個案協商或通案協議而形成一般規範作為分擔費用之原則，反而更容易執行及實現供水之公共行政任務及功能，更具彈性。 此外，本案亦可能從所謂行政保留觀點而論，在司法違憲審查時，除預留立法自由裁量或立法自由形成空間以外，依憲法容許行政機關或單位間就本案所涉及必要工程費用而以協議訂定其分擔比例，係屬特定核心領域（Kernbereich）之行政保留（Verwaltungsvorbehalt）[35]之自由裁量空間，而認其合憲。 又本號解釋將現行需用土地人全額負擔工程費用之規定作為比較對象[36]，認現行規定之由需用土地人全數負擔，事涉區段徵收之開發效益、需用土地人之財務規劃、管線事業機關（構）之財務負擔能力等，顯非執行法律之細節性或技術性事項，其影響非屬輕微，應有法律或法律明確之授權為依據，始符合法律保留原則之要求，其顯逾越釋憲聲請標的之範圍。再者，除自來水管線以外，有關區段徵收範圍內必要之其他管線（如電力、電信等）工程所需工程費用或遷移費用之負擔，分別於土地徵收條例施行細則第52條第1項第2款、第3款、第4款及第6款等規定。本號解釋認其亦涉及需用土地人為地方自治團體時之財政自主權與各管線事業機關（構）之財產利益，有關機關宜全盤檢討。上開所稱其他管線工程所涉範圍、專業與具體事項，不知凡幾，僅以「併此指明有關機關宜全盤檢討」之呼籲，其未免過於廣泛且抽象，且因未見較具體之論述，似嫌率斷，故不免有「訴外裁判」之疑慮！ 4.本號解釋就自來水法第65條規定之解釋及適用問題 從自來水事業負擔供水服務之公共行政任務出發，實務上，曾有於自來水事業或水廠營業章程中，明定自來水之配水管及有關設備之所有權歸屬者[37]，在此情形下，自來水事業或水廠分擔部分之必要工程經費與取得管線之控管權，藉以使相關單位或關係人間得以公平分擔經費及履行其公共行政任務，此自難謂其不符事物本質（Natur der Sache）之要求，且更可有利於自來水供水之公共行政功能之發揮及有效運用。因此，是否還須基於法律保留原則，就其與用戶間有關增加或新設配水幹管之工程費用如何分擔及其比例為何，強制其必須有法律依據，實值商榷。 |
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