大法官解釋 釋字第764號 |
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| 公佈日期：2018/05/25 |
| 解釋爭點 |
| 公營事業移轉民營條例第8條第3項前段規定，就適用於原具公務人員身分之留用人員部分，原有年資辦理結算，是否侵害其服公職權及平等權？ |
| 此外，憲法條款本身已限定立法裁量，或雖無明文之制約，但對制度應有之內容，法律人具有共識或已形成社會通念，此際立法裁量亦受限縮[2]。制度偏離此一基線者，有無充分之合理性及必要性，釋憲機關應予審查。反之，若難以確定任何基線之存在，則應廣泛承認立法裁量[3]。有關服公職權之制度，其涉及終止公營事業人員之公法上職務關係部分，似乏明確之基線。蓋憲法本身並無明文之制約，學者甚至連現行法制將公營事業人員定性為公務人員亦有質疑[4]。是依據上開「基線論」，允宜尊重立法裁量，從寬審查。 關於立法之制度形成界限之審查，又可分為「權利論理」與「制度論理」兩種手法。採取何種審查手法為宜，未可一概而論，須視個別情形衡酌。有關規定究應認定為權利之限制，抑或制度之形成，攸關審查手法之擇定，極為重要，但不因屬於前者即自動違憲，屬於後者即當然合憲[5]。本案系爭規定若定性為權利之限制，則涉及服公職權之剝奪，似宜採取較嚴格之審查基準。反之，若以制度形成之問題看待，則承認立法裁量之優越性。雖然，採取制度論理之審查手法時，仍應檢證立法者所為制度之具體形成是否與自身之基本決定首尾一貫（立法者之自我拘束）[6]，從而判定其合理性。首尾一貫性之要求，係立法裁量之內在統制，亦即從內側對立法者之制度形成設定框架[7]。此種審查手法有「制度準據審查」之稱，與上述「基線論」有異曲同工之妙，擺脫傳統之抽象立法裁量論，可對立法裁量發揮一定之統制作用。 三、合憲性之判斷 基於制度性權利之特質，多數意見承認在人民服公職權之保障下，立法者於建立公務員制度時，具有廣泛之政策形成空間，並得依各種公務人員性質之不同而為不同之規定。接著，針對公營事業制度及公營事業人員之特殊性，於解釋理由書表示：「公營事業制度既屬具有高度政策性目的之國家行政，於其政策變更或目的達成時，事業即可能變更或消滅，公營事業人員自不可能期待與國家間維持永久之服勤務關係。且公營事業人員中具公務人員身分者是否適用以文官為規範對象之公務人員有關法律，憲法並未明文規定，立法者自得在不牴觸憲法精神範圍內，以法律定之（本院釋字第270號解釋參照）。是系爭規定之目的，如屬正當，且其所採取之手段與目的之達成間具合理關聯，即與憲法第23條比例原則及第7條平等原則無違。至於公營事業人員中具公務人員身分者與國家間之關係，如因事業性質之改變致其服公職權受有不利之影響，國家自應制定適度之過渡條款或其他緩和措施，以兼顧其權益之保障。」依此，公營事業可能消滅或變更為民營事業，而一旦發生這種情形，原從業人員之公職或公務人員身分失所依附，自當終止。所餘者，為原從業人員因終止公職或公務人員身分致權益受損者，應如何予以補償之問題。這是「制度論理」之思考，採為本案有關公職或公務人員身分終止部分之審查手法，用以論證制度形成之合憲性，頗為合宜。惟原從業人員公職或公務人員身分之終止，原因及依據均不在於系爭規定本身。如後所述，系爭規定係為處理公職或公務人員身分終止後之補償問題，是否合憲，關鍵繫於所定補償標準是否正當，照理無適用比例原則之餘地。 關於公營事業移轉民營是否具備正當性，聲請人未有質疑，本號解釋理由書猶不厭其煩，參照憲法第13章基本國策條款，詳予論證，而獲致符合憲法第144條意旨之結論。多數意見復表示：「移轉民營後原具公務人員身分之繼續留用人員依系爭規定終止其公法上職務關係，就其原有年資辦理結算。就終止公法上職務關係部分，因公營事業移轉民營，原公營事業從業人員中具公務人員身分者不復有服勤務關係，從而立法者規定其與國家間之身分關係終止，並非憲法自始所不許。」本席認為，公營事業既民營化，原則上留用之從業人員已不再從事公務，除法律另有規定，否則其公職或公務人員關係終止，乃理所當然之事，且符合制度形成之首尾一貫性要求。至系爭規定明定之年資結算，應屬補償性質，用以彌補留用人員因公務人員關係終止而生之損失。其類似土地之徵收補償，重點在於是否達到正當補償之要求。於土地徵收情形，因土地有市價可稽，按理徵收應依市價為完全補償，方屬正當。至於因公務人員關係終止而生之損失，本不易計算，又涉及期待利益問題，難以實現完全補償，若能合理補償，應為已足。公營事業移轉民營條例（下稱系爭條例）除系爭規定之年資結算外，復有同條例第8條第4項後段及第5項所定之公保改投勞保損失補償與其他損失補償，整體觀之，尚符合理補償之標準，應與前揭解釋理由書：「公營事業人員中具公務人員身分者與國家間之關係，如因事業性質之改變致其服公職權受有不利之影響，國家自應制定適度之過渡條款或其他緩和措施，以兼顧其權益之保障。」之要求無違，尚屬合憲。 惟多數意見堅持比例原則之適用，於解釋理由書中表示：「年資結算部分，系爭規定之目的，係為釐清新舊事業主對其各別所僱用員工之責任，提昇潛在之民營化參與者之意願，藉由提供新事業主有維持事業合理經營、合理處理員工之法律依據，俾使公營事業順利移轉（立法院公報第80卷第38期第76頁參照），足見係追求公共利益，其目的洵屬正當。」並稱：「系爭規定就適用於原具公務人員身分之留用人員部分，與系爭條例第8條第4項後段及第5項合併觀察，國家為達成民營化之目的，係以尊重人員意願，使其得留用於移轉民營後之事業，並就結算其原有年資提供適度之緩和措施，以保障其權益，整體而言，其手段與前述民營化目的之達成間具有合理關聯，未牴觸憲法第23條比例原則，與憲法第18條服公職權之保障意旨尚無違背。」其以服公職權為受侵害之憲法上權利，民營化之達成為目的，而年資結算為侵害之手段，用比例原則之低密度審查，獲致系爭規定合憲之結論。本席認為，多數意見將年資結算視為侵害服公職權之手段，而非公務員關係終止所生損失之補償，實有待商榷。按所謂年資結算，係指結清年資，辦理給付（系爭條例施行細則第16條參照），顯然具有補償性質。多數意見復將系爭條例第8條第4項後段、第5項所定之公保改投勞保損失補償及其他損失補償，與年資結算合併觀察，而認定系爭規定或系爭條例已提供適度之緩和措施，益加證明年資結算屬補償性質。綜上，多數意見以比例原則審查系爭規定，在論證上有前後不一致之嫌。 |
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